FocusActualité sur la Question Prioritaire de Constitutionalité La Constitution contient désormais un article 61-1 reconnaissant aux parties à une instance judiciaire ou administrative la faculté de contester la conformité d’une disposition législative à une liberté ou un droit protégé par la Constitution, en saisissant le Conseil Constitutionnel d’une question prioritaire de constitutionnalité (QPC).
1. Les modalités de mise en œuvre d’une QPC Cette réforme élargit tout d’abord la saisine du Conseil Constitutionnel à tout justiciable. En outre, et surtout, elle instaure désormais la possibilité pour le Conseil Constitutionnel de statuer sur la validité d’une loi après son entrée en vigueur, et non plus seulement dans le cadre d’un contrôle a priori, entre le vote définitif de la loi et sa promulgation.
Comme dans le cadre du contrôle de constitutionalité a priori, le Conseil constitutionnel peut apprécier, dans le cadre de cette réforme, la validité des dispositions législatives qui lui sont soumises au regard des dispositions de la Constitution du 4 octobre 1958 mais également du « bloc de constitutionalité », qui inclut la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme, le préambule de la Constitution de 1946, la Charte de l’environnement, et les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. En revanche, le Conseil constitutionnel ne s’appuiera pas sur les traités internationaux et le droit communautaire pour valider ou censurer une disposition contestée.
La réforme prévoit un mécanisme de saisine indirecte du Conseil Constitutionnel puisque toute QPC présentée au cours d’une instance par un justiciable, dans un écrit motivé et distinct de ses conclusions au fond (elle ne peut être soulevée d’office par le juge), doit d’abord passer par le « filtre » de la Cour de cassation ou du Conseil d’Etat, en fonction de la nature du litige, qui statuent sur la recevabilité de la demande avant de la transmettre, le cas échéant, à l’examen du Conseil Constitutionnel.
La QPC ne sera transmise au Conseil Constitutionnel que si elle répond aux trois conditions suivantes:
- la disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ;
- la disposition contestée n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et dispositifs d’une décision du Conseil Constitutionnel, sauf changement de circonstances ;
- la question est nouvelle et présente un caractère sérieux.
En cas de refus de transmettre la question à la Cour de Cassation ou au Conseil d’Etat, le requérant pourra contester cette décision des juges du fond, mais seulement à l’occasion d’un recours contre la décision au fond rendue par le juge sur tout ou partie du litige. En cas de transmission de la question, le juge du fond sursoit à statuer dans l’attente de la réponse.
Devant le Conseil Constitutionnel, qui doit statuer dans les trois mois de sa saisine, l’examen de la constitutionnalité de la disposition contestée fait l’objet d’une procédure contradictoire, en audience publique, sauf cas exceptionnels prévus par le règlement intérieur du Conseil Constitutionnel. Les requérants peuvent se faire représenter par un avocat, qui ne sera pas nécessairement un avocat aux conseils. Ils ont la possibilité de solliciter la récusation d’un des membres du Conseil Constitutionnel, sans pour autant que le fait qu’un des membres du Conseil Constitutionnel ait participé à l’élaboration de la disposition contestée ne constitue un motif suffisant pour le récuser.
Si le Conseil déclare la disposition litigieuse contraire à la Constitution, elle est alors abrogée, immédiatement ou de manière différée, selon les motifs de la décision.
2. L’accueil de la QPC par la Cour de Cassation et le Conseil d’Etat Dès son entrée en vigueur, la QPC a connu un immense succès.
Pour autant, alors que le juge suprême administratif commence à renvoyer les premières questions au Conseil Constitutionnel (i), la Cour de Cassation se révèle plus restrictive quant à l’analyse de leur recevabilité (ii).
(i) La mise en œuvre de la réforme fidèle à sa lettre et à son esprit par le Conseil d’Etat Par trois arrêts en date du 14 avril 2010, le Conseil d’Etat a déjà renvoyé les dispositions législatives suivantes à l’examen du Conseil Constitutionnel :
- la disposition de la loi du 4 mars 2002 excluant l’indemnisation du préjudice de l’enfant atteint d’un handicap non décelé pendant la grossesse, aux motifs qu’elle serait susceptible de violer, notamment, les principes de droit à un recours juridictionnel effectif et de responsabilité découlant des articles 4 et 16 de la Déclaration des Droits de l’Homme ;
- plusieurs dispositions de différentes lois de finances prévoyant une pension militaire pour les étrangers ayant combattu pour la France moins élevée que celle versée aux ressortissants français, en ce qu’elles porteraient potentiellement atteinte aux principes constitutionnels d’égalité, de non-rétroactivité et de droit à un recours juridictionnel effectif ; et
- l’article L.211-3 du Code de l’Action Sociale et des Familles faisant de l’Union nationale des associations familiales (et des unions départementales qui lui sont affiliées) les interlocuteurs privilégiés des pouvoirs publics en matière de politique familiale, qui serait susceptible de violer les principes d’égalité et de liberté d’expression et d’association.
Dans une décision du 28 mai 2010 (déc. Conseil Const. 28 mai 2010, n°2010-1 QPC), le Conseil Constitutionnel a annulé les dispositions législatives relatives aux pensions militaires des étrangers anciens combattants pour la France, aux motifs qu’elles violaient effectivement le principe d’égalité.
Il a, en revanche, confirmé la constitutionalité de l’article L.211-3 du Code de l’Action Sociale et des Familles, dans une décision datant du même jour (déc. Conseil Const. 28 mai 2010, n°2010-3 QPC).
Par un arrêt en date du 16 avril 2010, la Haute juridiction administrative a cependant déclaré irrecevable la question prioritaire de constitutionnalité qui lui était soumise et qui visait à contester, sur le fondement du droit à un procès équitable, la validité de textes prévoyant la consultation du Conseil d’Etat par le Gouvernement pour rédiger certains actes réglementaires, dont la légalité peut ensuite être soumise au contrôle de ce même Conseil d’Etat en tant que juge.
Fidèle à la lettre et à l’esprit de la réforme constitutionnelle, ces premiers arrêts démontrent que la Haute juridiction administrative attache une attention particulière à l’examen de la triple condition de recevabilité de la question prioritaire de constitutionalité, sans pour autant refuser de la transmettre à l’examen du Conseil Constitutionnel lorsque ces conditions lui apparaissent remplies.
(ii) La résistance de la Cour de cassation La Cour de Cassation, de manière surprenante, a pris le contrepied de son homologue administratif, et se montre plus restrictive quant à l’appréciation de la recevabilité des QPC qui lui sont présentées.
Ainsi, par trois arrêts en date des 2, 18 et 19 mars 2010, la Cour de Cassation a déclaré irrecevables les premières questions de constitutionnalité qui lui étaient soumises, sur la base d’un raisonnement très formaliste (saisines n° 09-81.027 et 09-10.241).
Celle-ci a en effet refusé, dans l’arrêt du 18 mars 2010, de rouvrir les débats afin qu’il soit procédé à l’examen de la question de constitutionalité, pourtant recevable, qui lui était posée, aux motifs que cette question avait été soulevée postérieurement à l’entrée en vigueur de la réforme, le 1er mars 2010, et alors que l’affaire avait déjà été mise en délibéré.
Or, les nouvelles dispositions applicables prévoient que lorsque la question prioritaire de constitutionalité est recevable et qu’elle est posée postérieurement à la clôture des débats, la Cour de Cassation ou le Conseil d’Etat ont la faculté, « laissée à leur appréciation » de rouvrir l’instruction afin de l’examiner. En refusant de rouvrir les débats, la Cour de Cassation a donc fait une interprétation restrictive de la faculté qui lui est offerte par les textes.
Les arrêts des 2 et 19 mars 2010, rendus dans la même affaire, véhiculent la même conception.
Statuant en formation spéciale, la Cour de Cassation a en effet, dans l’arrêt du 19 mars 2010, déclaré irrecevable la question de constitutionalité qui lui avait été renvoyée par la chambre criminelle, saisie de cette question en formation « normale », dans l’arrêt du 2 mars 2010, aux motifs que l’arrêt de la chambre criminelle du 2 mars n’avait pas rouvert les débats et qu’un tel choix n’appartenait pas à la formation spéciale de la Cour de Cassation.
En d’autres termes, la Cour de Cassation a distingué, d’une part, le choix de la réouverture des débats qui, selon elle, n’appartient qu’à la chambre compétente pour se prononcer sur le pourvoi et, d’autre part, l’examen de la question prioritaire de constitutionalité, qui n’appartient qu’à sa formation spécialisée.
Mais la Cour de Cassation est encore allée plus loin. Dans un arrêt du 16 avril 2010 (saisine n° 10-40.001, JurisData n° 2010-007153), elle s’est en effet opposée à la QPC qui lui était soumise, en invitant la Cour de Justice de l’Union Européenne (ci-après « CJUE ») à statuer sur la validité de la réforme constitutionnelle.
Dans cette affaire, la Cour de Cassation était saisie d’une QPC visant une disposition du Code de procédure pénale, dont il était allégué qu’elle violait le principe de libre circulation des personnes consacré par les traités communautaires, et partant, l’article 88-1 de la Constitution qui consacre la participation de la France à l’édification européenne.
La Cour de Cassation a estimé que la question posée, si elle était transmise au Conseil Constitutionnel, le conduirait nécessairement à se prononcer, à la fois sur la conformité de cette disposition au droit constitutionnel et au droit communautaire, et priverait, dès lors, les juridictions de l’ordre judiciaire ou administratif, de la possibilité de poser une question préjudicielle à la CJUE sur le droit communautaire invoqué. Partant, la Cour de Cassation a considéré que la nouvelle procédure constitutionnelle elle-même serait susceptible d’être contraire au droit communautaire.
Ce raisonnement sous-entend d’abord que le Conseil Constitutionnel contrôlerait la disposition législative contestée au regard des traités internationaux, alors qu’aux termes d’une jurisprudence constante, celui-ci a toujours refusé de le faire.
Surtout, la Cour de Cassation a raisonné comme si le contrôle, par toutes les juridictions, de la recevabilité des QPC désormais exigée par les textes excluait la possibilité pour elles de contrôler la conformité des dispositions législatives aux traités communautaires.
Or, il n’a jamais fait aucun doute pour le constituant que, si la QPC doit être traitée de manière prioritaire, cette priorité n’a aucunement été conçue comme une supériorité sur le droit communautaire.
Ceci étant, le Conseil Constitutionnel a rendu, le 12 mai 2010 (déc. Conseil Constitutionnel, 12 mai 2010, n°2010-605), une décision condamnant le raisonnement tenu par la Cour de Cassation. En effet, à l’occasion de l’examen de la loi relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne, adoptée le 13 avril dernier, celui-ci a en effet été invité à se prononcer, notamment, sur les motifs de l’arrêt rendu par la Cour de cassation le 16 avril 2010, puisque les auteurs de la saisine s’y référaient expressément au soutien de leur demande d’examen de la conformité de cette loi au droit communautaire.
Le Conseil constitutionnel a jugé, à cet égard :
- d’une part, que le nouveau droit reconnu aux justiciables ne remettait pas en cause l'articulation entre le contrôle de conformité des lois à la Constitution, qui incombe au Conseil constitutionnel, et le contrôle de leur compatibilité avec les engagements internationaux ou européens de la France, qui incombe exclusivement aux juridictions administratives et judiciaires ;
- d’autre part, que la transmission d’une QPC ne faisait pas obstacle à ce que le juge saisi d'un litige dans lequel est invoquée l'incompatibilité d'une loi avec le droit communautaire (i) fasse, à tout moment, ce qui est nécessaire pour empêcher que cette loi qui ferait obstacle à la pleine efficacité du droit communautaire soit appliquée dans ce litige, notamment en en suspendant immédiatement tout éventuel effet et/ou (ii) saisisse la CJUE d'une question préjudicielle.
La CJUE, répondant à la question que lui a posé la Cour de cassation, vient de conforter cette analyse, dans un arrêt du 22 juin 2010 (CJUE, 22 juin 2010, aff. C-118/10 et C-189/10), aux termes duquel elle a confirmé que la loi française (comme toute législation d’un Etat-membre), qui instaure une procédure de contrôle de constitutionnalité à caractère prioritaire, sans priver les juges nationaux de la possibilité de saisir la Cour de Luxembourg d’une question préjudicielle à tout moment de cette procédure, est conforme au droit européen.
La CJUE confirme ainsi la compatibilité du mécanisme de la question prioritaire de constitutionalité avec le droit communautaire.
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Présentation du Cabinet
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