L’impact de l’urgence sanitaire sur les délais de procédure administrative : les dispositions des ordonnances n°305 et 306 du 25 mars 2020 applicables en matière d’urbanisme et d’aménagement commercial ?

« Afin de faire face aux conséquences, notamment de nature administrative ou juridictionnelle, de la propagation de l’épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation », la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 a autorisé à son article 11 le Gouvernement à adopter par ordonnance les mesures les plus variées. Pas moins de vingt-cinq ordonnances ont été prises, dans ce cadre, le 25 mars et elles ont été publiées ce jour au Journal officiel. Deux de ces ordonnances concernent spécifiquement les procédures administratives et le contentieux, et leurs dispositions visent donc notamment le domaine de l’urbanisme, comme de l’aménagement commercial.

Pour rappel, l’état d’urgence sanitaire a été déclaré pour une durée de deux mois à compter de l’entrée en vigueur immédiate de la loi du 23 mars, soit jusqu’au 23 mai 2020. Ce délai pouvant être prorogé par le législateur ou abrégé par décret en conseil des ministres (article 4 de la loi).

I. L’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 pose un principe général de prorogation des délais échus et d’aménagement des procédures administratives pendant une période, comprise entre le 12 mars 2020 et l’expiration d’un délai d’un mois, après la fin de l’état d’urgence sanitaire, soit a priori jusqu’au 23 juin 2020.

Tout d’abord, elle prévoit une prorogation pour tous les actes, actions en justice, recours, formalités, inscriptions, déclarations, notifications, ou publications prescrits par la loi ou le règlement qui devaient être réalisés durant cette période du 12 mars. Compte tenu de la portée juridique d’une telle prorogation, les délais recommenceront à courir à la fin de la période précitée, pour la durée légale ou réglementaire impartie, mais dans la limite de deux mois (article 2). Etant précisé que la rédaction de l’ordonnance n’est pas très claire sur le point de départ de ce nouveau délai, à savoir soit la fin de l’état d’urgence, soit un mois après cette date.

Sont par conséquent exclus du champ de cette mesure de prorogation, les délais dont le terme était échu avant le 12 mars 2020 et ceux dont le terme est fixé au-delà du mois suivant la date de la cessation de l’état d’urgence sanitaire.

Exemple : un arrêté portant refus de permis de construire notifié le 1er mars 2020 devait en principe faire l’objet d’un recours, dans un délai de deux mois (article R. 421-1 du CJA), soit jusqu’au 2 mai 2020. Au regard de dispositions de l’ordonnance, cette décision pourra être contestée dans un délai de deux mois commençant à courir à la fin de la période définie par l’ordonnance, c’est-à-dire jusqu’au 23 juillet 2020, voire au 23 août, si l’état d’urgence n’est pas prolongé.

Ensuite, une prorogation de plein droit des « autorisations, permis et agréments » est ordonnée pour une durée de deux mois à compter de la fin de l’état d’urgence sanitaire. Sont ainsi concernés les actes, tels que les autorisations d’urbanisme, les autorisations d’exploitation commerciale…dont la durée de validité venait à expiration pendant cette période (article 3).

Exemple : un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale portant sur un projet de moins de 2 500 m² est valable, sauf prorogation, durant trois ans à compter de la date à laquelle il est devenu définitif (article R. 752-20 du code de commerce). Si ce délai devait expirer durant l’état d’urgence sanitaire, sa durée sera prorogée de deux mois.

Enfin, différentes modifications des délais sont prévues, en fonction de la nature des interventions de l’administration. Les principales situations évoquées dans l’ordonnance sont les suivantes ;

– les délais à l’issue desquels une décision, un accord ou un avis d’une autorité administrative (« administrations de l’Etat, collectivités territoriales, établissements publics administratifs, des organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d’une mission de service public administratif… ») peut ou doit intervenir, ou se trouve acquis implicitement, après le 12 mars 2020, se trouvent suspendus (article 7) . Ces délais devant recommencer à courir à partir de l’expiration du délai précité d’un mois à compter de la fin de l’état d’urgence sanitaire. Ainsi, en principe, les demandes d’autorisation d’exploitation commerciale en cours d’instruction, comme les recours préalables dont la CNAC se trouve saisie, tout comme les demandes de permis de construire et les recours gracieux exercés, ne devraient pas faire l’objet de décisions tacites entre le 12 mars et le 23 juin 2020 ;

– cette suspension est également prévue pour les délais impartis aux autorités administratives pour vérifier le caractère complet d’un dossier ou pour solliciter des pièces complémentaires dans le cadre de l’instruction d’une demande. C’est-à-dire que le délai de complétude des dossiers de permis de construire et des dossiers de CDAC prévus par le code de l’urbanisme et le code de commerce se trouve suspendu (article 7) ;

– sont également suspendus pour la même période, les délais imposés par l’administration à toute personne pour réaliser des contrôles et des travaux ou pour se conformer à des prescriptions de toute nature, sauf lorsqu’ils résultent d’une décision de justice (article 8) ;

– les procédures d’enquête publique relatives à des projets présentant un intérêt national et un caractère d’urgence déjà ouvertes ou devant débuter pendant la période d’urgence sanitaire peuvent être aménagées (article 12). Ces mesures concernent les enquêtes qui ne peuvent être interrompues ou différées, du fait des conséquences difficilement réparables que cela entrainerait pour les projets. Pour l’essentiel, l’aménagement de l’organisation de ces enquêtes tient à leur poursuite ou leur déroulement intégral par voie dématérialisée ;

– une dispense de toute consultation préalable obligatoire est par ailleurs prévue pour les projets de texte réglementaire « ayant directement pour objet de prévenir les conséquences de la propagation du covid 19 ou de répondre à des situations résultant de l’état d’urgence sanitaire », à l’exclusion notamment des consultations du Conseil d’Etat et des autorités saisies pour avis conforme qui sont quant à elles maintenues (article 13).

II. L’ordonnance n° 2020 305 du 25 mars 2020 porte, quant à elle, sur l’aménagement des règles applicables aux juridictions administratives, pour la période comprise entre le 12 mars 2020 et la fin de l’état d’urgence sanitaire, soit ainsi que cela a été souligné précédemment, jusqu’au 23 mai 2020.

Outre les mesures concernant l’organisation et le fonctionnement de ces juridictions (articles 3 à 14), avec les notables possibilités de tenir des audiences en usant d’un moyen de communication audiovisuelle ou à défaut de tout moyen de communication électronique ou téléphonique (article 7) ou de statuer sur les requêtes en référé sans audience (article 9), l’ordonnance contient d’importantes modifications pour les délais de procédure et de jugement. Ainsi :

– les clôtures d’instruction dont le terme arrive à échéance du 12 mars 2020 jusqu’à la fin de l’état d’urgence sanitaire, sont prorogées de plein droit jusqu’à l’expiration d’un délai d’un mois suivant la fin de ladite période, à moins que ce terme ne soit reporté par le juge (article 16) ;

– durant l’état d’urgence sanitaire, le point de départ des délais impartis au juge pour statuer est reporté au premier jour du deuxième mois suivant la fin de l’état d’urgence sanitaire, sauf dérogations en matière de droit des étrangers et de droit électoral (article 17).

Exemple : dans une instance où la clôture d’instruction devait intervenir le 27 mars 2020, celle-ci sera en principe reportée un mois après la fin de l’état d’urgence sanitaire.

Voici donc les principes posés pour régler quelques-unes des difficultés pratiques engendrées par la situation exceptionnelle d’état d’urgence sanitaire. Nul doute que lorsque cette période d’urgence prendra fin et que le cours des dossiers reprendra, l’application de ces délais ne manquera pas de soulever nombre d’interrogations.