RENAUX, Marie-Anne, "Précisions sur les conditions de recevabilité des recours contentieux contre les décisions de la CNAC", in Construction Urbanisme, n°9, Septembre 2013


Seuls les tiers qui ont exercé, lorsque cela est possible, le recours administratif préalable prévu par l'article L. 752-17 du Code de commerce, sont recevables pour exercer un recours en annulation contre une décision de la Commission nationale d'aménagement commercial, quand bien même celle-ci fait l'objet de mesures d'affichage et de publication dans la presse.

CE, sect., 28 juin 2013, n° 355812, SAS Coutis : JurisData n° 2013-013078

Une décision récente du Conseil d'État vient de clarifier définitivement la portée attachée aux formalités de publicité, dont les décisions des commissions d'aménagement commercial doivent faire l'objet.
 
Il faut rappeler que le code de commerce prévoit l'accomplissement de nombreuses mesures de publication, identiques pour les décisions prises par les commissions départementales et pour celles de la commission nationale. Le dispositif résultant des articles R. 752-25 et R. 752-26 de ce code est, en effet, le suivant :
 
– la décision prise par la commission départementale est notifiée au demandeur, dans un délai de dix jours ;
– elle est affichée, à l'initiative du préfet, pendant un mois à la porte de la mairie de la commune d'implantation, et l'exécution de cette formalité est mentionnée au recueil des actes administratifs de la préfecture ;
– lorsque cette décision accorde l'autorisation, le préfet en fait publier un extrait, aux frais du bénéficiaire, dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés dans le département.
 
Et toute décision de la commission nationale est soumise aux mêmes formalités, puisque :
 
– l'article R. 752-52 du Code de commerce prévoit que celle-ci « est notifiée au préfet pour être affichée et publiée dans les conditions prévues aux articles R. 752-25 et R. 752-26 » ;
– la Commission nationale procède systématiquement à une notification personnelle aux porteurs de projets et aux auteurs des recours préalables obligatoires.
 
Or, la coexistence de ces formalités d'affichage et de notification des décisions prises par la commission nationale a fait naître des interrogations sur leur portée juridique et sur le point de départ du délai de recours contentieux.
 
En effet, à quoi bon faire publier dans la presse une décision qui a déjà été notifiée par la commission nationale aux personnes directement concernées, lesquelles ont été informées de la possibilité d'exercer un recours au Conseil d'État dans les deux mois suivant, et alors que celles-ci sont a priori les seules recevables ?
 
Certains requérants avaient cru pouvoir interpréter le maintien de ces formalités d'affichage et de publication dans la presse comme la reconnaissance d'une faculté de recours, contre les décisions de la commission nationale, ouverte à tous les tiers, que ceux-ci aient formé ou pas un recours préalable.
 
Et la première décision dans laquelle la question des délais de recours a été abordée n'avait pas clairement tranché cette question, puisqu'elle avait simplement établi une distinction entre :
 
– les personnes pour lesquelles une formalité de notification est prévue par les textes et pour lesquelles le délai de recours contentieux court à compter de cette notification ;
– les tiers, pour lesquels le délai de recours contentieux court à compter de la plus tardive des deux dates correspondant, l'une au premier jour d'une période d'affichage en mairie d'une durée de deux mois, l'autre à la seconde des deux insertions effectuées dans la presse régionale ou locale (CE, 16 mai 2011, n° 336227, Assoc. en toute franchise des Bouches-du-Rhône : JurisData n° 2011-008969).
 
En indiquant de façon générale que, pour « les tiers », la publication dans la presse faisait courir le délai de recours, cette décision pouvait continuer à alimenter le débat.
 
Le Conseil d'État vient, en toute logique, de rappeler les conséquences découlant de l'obligation de recours préalable obligatoire, en ces termes :
 
« lorsqu'un texte a subordonné le recours contentieux tendant à l'annulation d'un acte administratif à un recours administratif préalable, une personne soumise à cette obligation n'est, sauf disposition contraire, recevable à présenter un recours contentieux contre la décision rendue par l'autorité saisie à ce titre, qui confirme la décision initiale en se substituant à celle-ci, que si elle a elle-même exercé le recours préalable ».
 
Il a relevé que l'article L. 752-17 du Code de commerce relatif à l'obligation de former ce recours préalable ne prévoit aucune exception, et que le recours contentieux n'est donc ouvert « qu'aux personnes qui ont elles-mêmes présenté le recours préalable ». Ainsi, dans l'affaire qu'elle avait à juger, la Haute juridiction a déclaré irrecevable la requête de la société Coutis, après avoir fait le constat que cette dernière s'était abstenue de saisir la commission nationale, alors qu'elle justifiait d'un intérêt à agir.
 
Cette décision confirme donc pleinement que la formalité d'affichage et de publication ne signifie nullement que tout tiers peut engager un recours contentieux, et que celui-ci ne peut être envisagé que par l'auteur du recours préalable.
 
Elle évoque toutefois également l'hypothèse dans laquelle cette formalité conserve un intérêt, puisque le Conseil d'État a précisé que le requérant doit justifier avoir formé ce recours administratif préalable, lorsque la décision contestée « confirme la décision initiale se substituant à celle-ci ».

En effet, il faut rappeler que c'est le sens des décisions prises par les commissions d'aménagement commercial qui détermine les personnes qui ont intérêt à agir et qui peuvent donc former le recours préalable. Par conséquent, plusieurs situations peuvent se présenter, dans lesquelles la personne qui entend former le recours contentieux ne peut pas être l'auteur du recours préalable :
 
– lorsque la commission départementale a autorisé le projet, et qu'à l'issue du recours préalable exercé par un tiers, la commission nationale l'a refusé : dans ce cas seul le porteur du projet a intérêt à exercer un recours contentieux contre cette décision de refus, alors qu'il n'est pas l'auteur du recours préalable ;
– lorsque la commission départementale a refusé d'accorder l'autorisation demandée et que le porteur du projet exerce un recours préalable, à l'issue duquel la commission nationale autorise ledit projet : dans cette dernière hypothèse, les tiers n'ont pas, et ne pouvaient pas, exercer le recours préalable contre la décision de refus de la commission nationale et ils ne reçoivent donc pas notification de l'autorisation accordée.
 
Les publications et l'affichage de cette décision seront seuls de nature à informer les tiers de l'existence de cette autorisation et elles feront courir le délai du recours contentieux.
 
Il ressort de cette décision que l'exercice du recours préalable obligatoire présente un intérêt déterminant pour la suite de la procédure, et notamment pour maintenir le délai du recours contentieux. Ce qui devrait inciter les commerçants soucieux de s'opposer aux projets de leurs concurrents à surveiller très attentivement les annonces légales, pour ne pas manquer les publications effectuées dans la presse, lesquelles ouvrent le délai d'un mois prévu par l'article L. 752-17 précité pour l'exercice du recours préalable.
 
À cet égard, il convient de souligner que, même lorsque l'extrait publié dans la presse paraît incomplet, mieux vaut tout de même exercer ce recours. En effet, le Conseil d'État vient également de juger qu'une publication contenant tous les éléments d'information nécessaires sur la nature et la consistance du projet en cause, était suffisante pour faire courir le délai, nonobstant la nouvelle parution effectuée pour rectifier l'erreur commise concernant le lieu d'affichage en mairie (CE, 4e et 5e ss-sect., 3 juill. 2013, n° 356922, Cnauté de cnes Braconne et Charente : JurisData n° 2013-013818).
 
Dans cette affaire, le recours préalable exercé en commission nationale a été déclaré tardif et la décision de refus prise par cette dernière a donc été annulée.