RENAUX, Marie-Anne, "Annulation d'une décision de la CNAC sur le seul critère du développement durable", in Construction & Urbanisme, n°9, septembre 2011


La création d'un important ensemble commercial de 21 650 m2 de surface de vente, autorisée par la CNAC le 3 décembre 2009, a fait l'objet de la première décision d'annulation prononcée au titre du non respect des nouveaux critères fixés par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 portant réforme de l'aménagement commercial. Le contrôle exercé par le Conseil d'État a porté sur le critère du développement durable prévu par l'article L. 752-6 du Code de commerce.
 
CE, 27 juin 2011, n° 336234, GIE Centre commercial des Longs Champs : JurisData n° 2011-012812

NOTE :
 
Le Conseil d'État a posé, il y a quelques mois, dans sa décision Syndicat commercial et artisanal de l'agglomération sénonaise, les nouveaux principes gouvernant l'examen de la légalité des décisions des commissions d'aménagement commercial (CE, 4 oct. 2010, n° 333413 : JurisData n° 2010-017777 ;
BJCL 2010, 828, concl. Keller, obs. Poujade).

Aux termes des conclusions prises dans cette affaire par le Rapporteur public, Monsieur Rémi Keller, il avait été clairement indiqué que le raisonnement en deux temps précédemment retenu par les juridictions administratives (à savoir constat du risque de déséquilibre entre les différentes formes de commerce, puis dans l'affirmative, appréciation des effets positifs du projet susceptibles de compenser ce risque) devait être abandonné du fait de l'entrée en vigueur de la législation de l'aménagement commercial. Il a été proposé de revenir à une forme classique de contrôle, en fonction de la pluralité d'orientations mentionnées aux articles L. 750-1 et L. 750-6 du Code de commerce.

Mais, le Rapporteur public a indiqué que « pour mettre de l'ordre dans cet ensemble incohérent d'orientations», il fallait se reporter essentiellement aux critères relatifs à l'aménagement du territoire et au développement durable, lesquels « doivent être considérés comme des objectifs de premier rang », devant l'emporter sur toutes les autres orientations. Et, il a souligné que l'analyse de ces critères ne devrait pas constituer la première étape d'un raisonnement type Guimatho, précédemment exposé, mais qu'elle devait permettre de porter une appréciation globale sur le projet, dans le cadre d'un contrôle normal (Concl. Remi Keller sous CE, 4 oct. 2010, n° 333413, préc.)

Cette méthode a été strictement appliquée dans les quelques dizaines de décisions qui ont été rendues à ce jour par le Conseil d'État, dans le contentieux de l'aménagement commercial. Jusqu'à présent les décisions rendues avaient soit confirmé les autorisations délivrées par la CNAC, soit confirmé les décisions de refus de cette dernière.

Elle a également été suivie, dans le cadre de la première décision, qui a constaté le non respect de ces critères primordiaux.
Le raisonnement, comme la motivation, adoptés pour justifier l'annulation prononcée viennent préciser l'étendue et les modalités du contrôle juridictionnel exercé sur les projets autorisés par la CNAC.
 
– Tout d'abord, il ressort de la décision que les deux critères de l'aménagement du territoire et de développement durable, qualifiés de primordiaux par Monsieur Keller, n'ont pas fait l'objet chacun d'un examen précis.

En effet, si le Conseil d'État s'est directement prononcé sur le respect du critère de développement durable, sans examiner particulièrement l'éventuel intérêt du projet sur l'aménagement du territoire. Ce critère a fait l'objet d'un seul considérant laconique selon lequel :

« Considérant, au surplus, que, contrairement à ce qu'a affirmé la commission nationale, le dossier des sociétés pétitionnaires ne fait apparaître aucun élément de nature à établir que le centre commercial projeté, qui serait implanté à l'écart de l'agglomération de la commune de Betton, contribuerait à l'animation de la vie urbaine dans cette commune ou dans l'agglomération de Rennes ».
 
Outre que le projet ne présentait apparemment pas d'intérêt particulier au regard de ce critère, le constat du non respect d'un seul des deux critères essentiels peut apparemment conduire à l'annulation d'une autorisation d'exploitation commerciale.
 
– Ensuite, l'analyse défavorable à laquelle le Conseil d'État s'est livré, s'agissant du respect par le projet du critère de développement durable, ne peut que retenir l'attention.
 
En effet, si les deux sous-critères définis par l'article L. 752-6 du Code de commerce ont été soigneusement distingués et analysés, il apparaît finalement difficile de comprendre quels éléments déterminants ont été pris en considération par la Haute juridiction pour considérer que la réalisation de ce centre commercial compromettait l'objectif de développement durable.
 
– Sur le critère de la qualité environnementale du projet
 
– D'une part, un risque d'atteinte portée au paysage a été retenu, sur le visa des circonstances suivantes :
 
– La direction départementale de l'équipement et de l'agriculteur avait émis un avis défavorable au projet ;
 
– Les espaces verts présentaient une emprise insuffisante par rapport aux surfaces bâties et un risque d'assèchement des prairies humides était donc à craindre ;
 
– La totalité de la végétation devait disparaitre, à l'exception d'une haie bocagère ;
 
– La dégradation du paysage naturel de coteau bocager ne serait pas compensée par les mesures particulières prévues par le pétitionnaire en matière d'économie d'énergie et de traitement des déchets.
 
Cette motivation met certes en évidence la qualité de la végétation menacée par le projet et elle démontre que l'impact du projet sur le développement durable n'est pas examiné uniquement au regard des performances énergétiques et écologiques du futur bâtiment.

Toutefois, il peut apparaître surprenant que le Conseil d'État n'ait fait référence ni aux éventuels classements ou mesures de protection, dont la végétation faisaient l'objet (ZNIEEF, espaces boisés classés au PLU, inscription au SCOT....), ni à la législation instaurant une protection particulière pour les zones humides ou les coteaux bocagers. De même, aucune indication n'est fournie dans la décision sur les superficies en cause et il n'est pas, non plus, fait mention d'une étude environnementale qui aurait mis en évidence la réalité et l'importance des nuisances susceptibles d'être occasionnées par le projet.

Et ce, alors que le Conseil d'État avait précédemment jugé que l'implantation d'un projet à proximité d'une zone naturelle écologique faunistique et floristique (ZNIEEF) n'était pas de nature à entacher d'illégalité l'autorisation (CE, 23 déc. 2010, n° 337752, Sté SADEF : JurisData n° 2010-025824).
L'appréciation portée sur la qualité environnementale du projet semble donc relativement subjective, alors même que la décision relève que les terrains d'assiette du projet sont situés à proximité immédiate d'un autre centre commercial déjà existant, d'une surface d'environ 30 000 m2.

L'intérêt paysager du site et le risque environnemental présentés par cette implantation commerciale ne ressortent donc pas de la décision de façon manifeste, sauf à considérer que l'avis de la direction départementale de l'équipement et de l'agriculture est suffisant pour caractériser l'impact négatif d'un projet.
 
– Sur le critère d'insertion du projet dans les réseaux de transport collectif
 
– D'autre part, le projet a été considéré comme ne se trouvant pas inséré dans un réseau de transports collectifs, dès lors que :
 
– L'importance du projet rendait sa desserte par les transports en commun « particulièrement nécessaire » ;
 
– Une forte incertitude pesait sur la réalisation de l'unique projet de desserte du centre commercial par les transports collectifs, nonobstant son inscription dans le SCOT ;
 
– Le projet de liaison transitoire présenté par le pétitionnaire en CNAC comportait des lacunes s'agissant de son tracé, de ses modalités de desserte, et de ses conditions de financement.
 
Cette appréciation peut également apparaître comme assez stricte, au regard de la jurisprudence.
 
En effet, le Conseil d'État avait précédemment admis, à deux reprises, que la seule circonstance que les projets autorisés ne soient pas desservis par un réseau de transport collectif ne justifiait pas, à elle-seule, l'annulation des décisions de la commission nationale (CE, 23 déc. 2010, n° 337752, Sté SADEF, préc. – CE, 23 déc. 2010, n° 334259, Sté ATAC : JurisData n° 2010-025919).
 
Ce contrôle apparemment renforcé sur la desserte par les transports en commun pourrait être interprété comme une anticipation sur le projet d'intégrer l'aménagement commercial dans le droit de l'urbanisme, en transposant une jurisprudence établie en matière de permis de construire, laquelle subordonne la délivrance des permis de construire à des conditions de desserte suffisantes et certaines (CE, 20 janv. 1988, n° 85548, SCI Le clos du cèdre  : JurisData n° 1988-041420 ; Rec. CE 1988, p. 36. – CE, 30 sept. 1983, n° 39691 : JurisData n° 1983-042407).
 
Il peut également être considéré que c'est la conjonction de l'impact négatif du projet sur les paysages et son absence de desserte collective qui a caractérisé le non respect du critère de développement durable.
 
Cette décision rappelle, en tous cas, l'importance croissante accordée au développement durable dans tous les domaines du droit. Elle ne peut qu'attirer l'attention des opérateurs sur la nécessité de choisir la localisation et de concevoir leurs projets en intégrant cet impératif, dont les contours restent largement à préciser.
 
Aménagement commercial. - Autorisation d'exploitation commerciale. - Annulation d'une décision de la CNAC sur le seul critère du développement durable
Textes : C. com., art. L. 752-6
Encyclopédies : Construction-urbanisme, Fasc. 12 à 12-30, par J.-P. Meng et C. Rigoux