RENAUX, Marie-Anne, "Sur le délai dans lequel la CNAC peut statuer : quatre mois... ou plus", in Construction & Urbanisme, n°9, septembre 2012


Même si l'expiration du délai de quatre mois prévu par l'article L. 752-17 du Code de commerce fait naitre une décision implicite de la Commission nationale d'aménagement commercial, cette dernière ne se trouve pas totalement dessaisie au-delà de ce délai et elle peut encore prendre une décision explicite, sous certaines conditions.
 
CE, 4e et 5e ss-sect. réunies, 4 juill. 2012, n° 352933, assoc. de défense des consommateurs du centre-ville de Reims : JurisData n° 2012-014993
CE, 4e et 5e ss-sect. réunies, 4 juill. 2012, n° 353314, Sté Bridecar : JurisData n° 2012-015018

NOTE :

Le recours préalable obligatoire instauré dans le domaine de l'aménagement commercial, par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 dite de Modernisation de l'Économie, a soulevé bien des interrogations, au nombre desquelles l'interprétation à donner aux dispositions de l'article L. 752-17 du Code de commerce, lequel prévoit notamment que « La commission nationale se prononce dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine ».

Dans deux décisions rendues le 4 juillet 2012, qui ont fait l'objet de conclusions communes du rapporteur public, les conséquences juridiques de l'expiration de ce délai viennent d'être clairement précisées, et la possibilité pour la CNAC de se prononcer après cette date, reconnue sous l'ancienne législation de l'équipement commercial, a été confirmée (CE, 4e et 5e ss-sect. réunies, 4 juill. 2005, n° 260232, 261851, Sté Bricorama France : JurisData n° 2005-068809).

Dans chacune de ces affaires, la Commission nationale avait statué au-delà du délai de quatre mois, et la régularité de ses décisions était contestée à ce titre.

S'agissant de la première espèce (n° 352933), la CNAC avait été saisie d'un recours préalable formé par l'association de défense des consommateurs du centre-ville de Reims contre l'autorisation délivrée par la CDAC de la Marne de créer un ensemble commercial de 29.500 m2 à Reims. Elle avait fait droit à ce recours, en refusant finalement d'autoriser ce projet.

Dans le cadre du recours exercé par le bénéficiaire de l'autorisation contre ce refus, en raison notamment de son caractère tardif, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne avait effectivement retenu cette argumentation pour annuler la décision expresse de la CNAC, considérant que cette dernière était entièrement « dessaisie » de l'examen du projet, à l'expiration du délai de quatre mois. L'association requérante et la CNAC ont donc régularisé des requêtes d'appel et des pourvois contre ce jugement d'annulation, dont le Conseil d'État s'est trouvé saisi, après l'entrée en vigueur du décret n° 2011-921 du 1er août 2011.

Dans la seconde espèce (n° 353314), la CNAC avait rejeté le recours préalable exercé par plusieurs commerçants concurrents contre l'autorisation délivrée par la CDAC de l'Oise, pour la création d'un magasin de bricolage à l'enseigne « Brico Dépôt » de 5.900 m2, et elle avait autorisé ce projet.

Cette décision étant intervenue dix-huit jours après le terme du délai de quatre mois, son annulation était demandée au Conseil d'État, en raison notamment de sa tardiveté.

Ces instances ont permis à la Haute juridiction de se prononcer à la fois sur la portée du délai prescrit par l'article L. 752-17 précité et sur le régime du retrait des décisions prises par la CNAC, dans le cadre des recours préalables dont elle est saisie.

Sur le sens de la décision acquise à l'expiration du délai de quatre mois

Tout d'abord, et même si ce point ne faisait pas véritablement débat, le Conseil d'État confirme que l'expiration du délai de quatre mois fait naître une décision implicite de la CNAC.

Personne ne doutait vraiment que l'absence de suite donnée à un recours préalable exercé en application de l'article L. 752-17 précité, ne pouvait rester sans conséquence, dès lors que, par principe, l'article R. 421-2 du Code de justice administrative prévoit que « le silence gardé pendant plus de deux mois sur une réclamation par l'autorité compétente vaut décision de rejet ».

Et c'est d'ailleurs à ce texte que Madame le rapporteur public Dumortier a fait référence en soulignant, dans ses conclusions prises dans ces affaires, que même si le Code de commerce prévoit un délai de quatre mois, il ne déroge pas à la règle selon laquelle le silence de l'administration vaut décision, et en principe, décision de rejet.

S'agissant précisément de la portée de ce rejet, cette dernière a fort pertinemment posé la question « Mais, une décision de rejet de quoi ? Du recours ou de la demande du pétitionnaire ? C'est en effet une particularité du recours préalable obligatoire que l'autorité saisie du recours est aussi ressaisie de la demande initiale, sur laquelle elle doit arrêter la position de l'administration ». Elle a rappelé qu'il a toujours été jugé que « le silence sur un recours préalable obligatoire est un rejet du recours, c'est-à-dire qu'il ne rejette pas la demande initiale, mais lui donne la même réponse– rejet ou acceptation selon le cas ». La jurisprudence Guimatho, antérieure à la loi de modernisation de l'économie, avait d'ailleurs déjà posé cette règle (CE, 27 mai 2002, n° 229187, Sté Guimatho et a.).

Il a donc été confirmé que le silence de la CNAC vaut maintien de la position de l'administration et c'est ce que relève le Conseil d'État dans sa décision n° 35314, lorsqu'il indique que : « la commission nationale ne s'étant pas prononcée sur ce recours avant l'expiration du délai de quatre mois prévu par les dispositions de l'article L. 752-17 du Code de commerce, une décision implicite de rejet du recours de la société Bridecar et autres, valant autorisation implicite au profit de la SAS DKR Participations, est intervenue le 20 décembre 2010 ».

Sur la possibilité pour la Commission nationale d'aménagement commercial de statuer au-delà de ce délai

Ensuite, après avoir fait le constat de l'intervention d'une décision implicite, à l'expiration de ce délai légal de quatre mois, les principes qui régissent le retrait des décisions administratives ont été examinés par le Conseil d'État pour répondre à la question essentielle qui lui était posée : la CNAC pouvait-elle prendre une décision explicite au-delà du délai de quatre mois et dans quelles conditions ?

Un rappel très didactique des règles posées successivement par les jurisprudences Dame Cachet, sieur Eve, Ternon, et par la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 dite DCRA, en termes de conditions et de délais de retrait des décisions administratives, a été opéré par le rapporteur public.

Et, en synthèse de cette analyse, il apparaît que c'est la portée créatrice de droit des décisions en cause qui détermine le délai et les possibilités d'intervention de la CNAC. Différentes hypothèses ont donc été envisagées :
  • lorsque la CNAC est saisie d'un recours préalable dirigé contre une décision de refus prise par la CDAC, l'expiration du délai de quatre mois ne fait alors pas naitre une décision créatrice de droit. La décision implicite de la CNAC peut donc être retirée, c'est-à-dire qu'elle peut revenir sur sa décision de refus, à tout moment ;
  • lorsque la CNAC doit statuer sur un recours exercé contre une autorisation accordée par la CDAC, et qu'elle n'a pas pris de décision dans le délai légal, sa décision implicite vaut alors confirmation de cette autorisation, et elle est créatrice de droit.
Dans ce cas, conformément aux principes fixés par la jurisprudence Dame Cachet et par la loi DCRA, la décision implicite de la CNAC valant acceptation de l'autorisation, au sens de l'article 23 de la loi DCRA, elle peut être retirée pour illégalité dans les conditions prévues par ce texte, à savoir : « (...) 1° Pendant le délai de recours contentieux, lorsque des mesures d'information des tiers ont été mises en oeuvre ; / 2° Pendant le délai de deux mois à compter de la date à laquelle est intervenue la décision, lorsqu'aucune mesure d'information des tiers n'a été mise en oeuvre ; / 3° Pendant la durée de l'instance au cas où un recours contentieux a été formé ».

Le Conseil d'État procède à un rappel très clair de ces principes en jugeant, aux termes de sa décision rendue le 4 juillet dernier, dans l'instance n° 352933, que : « le délai de quatre mois dans lequel la Commission nationale d'aménagement commercial doit statuer en application des dispositions précitées n'est pas imparti à peine de dessaisissement ; que la commission nationale pouvait légalement retirer la décision implicite née de son silence le 9 novembre 2010, à condition qu'elle soit illégale et, en absence de mesure d'information des tiers, dans le délai de deux mois à compter de son intervention ».

Les délais et le cadre d'intervention des décisions de la CNAC sont donc maintenant très précisément définis. Le Conseil d'État ayant même rappelé, dans un des considérants de sa décision précitée, que lorsque la CNAC statue sur un recours préalable par une décision explicite, celle-ci peut encore, conformément à la jurisprudence Ternon, faire l'objet d'un retrait dans les quatre mois suivant, si elle est illégale.

Ces décisions pourront, en tout cas, permettre à la CNAC à s'accorder des délais plus souples d'instruction des recours, dans la mesure où le jugement du tribunal administratif de Châlons-en-Champagne l'avait amenée à s'interdire de statuer au-delà de ce délai de quatre mois, objectif difficile à tenir au regard du nombre de recours préalables à traiter.
 
Aménagement commercial. - Commission nationale d'aménagement commercial
Textes : C. com., art. L. 752-17
Encyclopédies : Construction-Urbanisme, Fasc. 12 à 12-30, par J.-Ph. Meng et C. Rigoux