RENAUX, Marie-Anne, "Recours contentieux contre les décisions de la CNAC : la compétence du Conseil d'État disparaît au profit du tribunal administratif de Paris", in Construction & Urbanisme, n° 7, juillet 2010


Du fait de la réforme des juridictions administratives et du code de justice administrative, le Conseil d'État a perdu depuis le 1er avril 2010 sa compétence pour examiner les recours contentieux formés contre les décisions de la Commission nationale d'aménagement commercial et le Président de la section du contentieux de cette juridiction s'est récemment prononcé sur la compétence territoriale du tribunal administratif de Paris pour statuer en ce domaine.

D. n° 2010-164, 22 févr. 2010 : Journal Officiel 23 Février 2010

CE, ord., 21 mai 2010, n° 339561


NOTE :

L'instauration par l'article L. 752-17 du Code de commerce, dans sa nouvelle rédaction issue de la réforme adoptée par l'article 102 de la loi du 4 août 2008 (L. n° 2008-776, 4 août 2008 : Journal Officiel 5 Aout 2008), d'un recours administratif obligatoire auprès de la Commission nationale d'aménagement commercial, préalablement à tout recours contentieux « à peine d'irrecevabilité de ce dernier », paraissait marquer la volonté du législateur de simplifier les procédures, de raccourcir leurs délais et d'unifier rapidement le contentieux.

En effet, depuis de nombreuses années, les décisions de la CNEC relevaient de la compétence en premier et dernier ressort du Conseil d'État, lequel statuait dans des délais raisonnables et homogènes et rendait des décisions dont la portée n'était plus contestable. La réforme de l'aménagement commercial faisant de la CNAC, l'organe finalement chargé de statuer sur les projets d'implantation commerciale, on ne pouvait que se féliciter de la simplification résultant de la compétence unique du Conseil d'État pour examiner, en principe assez rapidement, l'ensemble des décisions prises par cette commission.

Or, avant même que le Conseil d'État n'ait rendu de décision significative concernant l'interprétation à donner aux nouveaux critères d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection du consommateur fixés par la loi, la Haute juridiction s'est vue retirer cette compétence d'attribution.

En effet, la réforme amorcée par le décret du 6 mars 2008 (D. n° 2008-225, 6 mars 2008 : Journal Officiel 7 Mars 2008) relatif à l'organisation et au fonctionnement du Conseil d'État et par le décret n° 2009-14 du 7 janvier 2009 relatif au rapporteur public des juridictions administratives, a été complétée par le décret n° 2010-164 du 22 février 2010 (D. n° 2010-164, 22 févr. 2010 : Journal Officiel 25 Février 2010) relatif aux compétences et au fonctionnement des juridictions administratives. Et, ce décret est venu recentrer la compétence du Conseil d'État en premier et dernier ressort sur les affaires dont la nature ou l'importance justifie qu'elles échappent à la compétence du juge de première instance.

C'est dans cet esprit que l'article 1er de ce décret a notamment modifié l'article R. 311-1 du Code justice administrative, définissant la compétence en premier et dernier ressort du Conseil d'État. La Haute juridiction est désormais compétente pour statuer sur les actes ministériels et ceux des « autorités à compétence nationale » de nature réglementaire.

S'agissant des actes individuels, le Conseil d'État n'est plus compétent pour connaître que de certaines « décisions administratives des organismes collégiaux à compétence nationale » et de « décisions prises par les organes (de certaines) autorités au titre de leur mission de contrôle et de régulation » limitativement énumérées. Or, sont seules visées 13 autorités administratives indépendantes, parmi lesquelles la CNAC ne figure plus.

Ces dispositions sont applicables aux requêtes formées depuis le 1er avril 2010, conformément aux dispositions de l'article 55 du décret précité.

À partir de cette date, l'application stricte du même code de justice administrative aurait pu conduire à considérer que les juridictions compétentes pour contrôler la légalité des décisions de la CNAC étaient désormais les tribunaux administratifs dans le ressort desquelles se trouvaient les commissions départementales dont la décision avait fait l'objet du recours préalable obligatoire.

En effet, l'article R. 312-1 du Code de justice administrative prévoit que :

« Le tribunal administratif territorialement compétent est celui dans le ressort duquel a légalement son siège l'autorité qui, soit en vertu de son pouvoir propre, soit par délégation, a pris la décision attaquée ou a signé le contrat litigieux... En cas de recours préalable à celui qui a été introduit devant le tribunal administratif, la décision à retenir pour déterminer la compétence territoriale est celle qui a fait l'objet du recours administratif ou du pourvoi devant une juridiction incompétente ».

Et, la doctrine a clairement précisé à propos de ce texte que « lorsqu'une décision a fait l'objet, avant d'être déférée au tribunal, d'un "recours préalable", il n'y a pas lieu de prendre en considération le siège de l'autorité qui a statué sur ce recours (ni de distinguer selon que l'exercice du recours était obligatoire ou facultatif). Le siège de l'autorité dont émane la décision initiale est seul déterminant (CJA, art. R. 312-1) » (R. Chapus, Droit du contentieux administratif, Montchrestien, 13e éd., 411, p. 322).

C'est d'ailleurs l'analyse qui a été faite par un requérant qui a saisi le tribunal administratif de Poitiers le 4 mai 2010 d'un recours dirigé contre une autorisation délivrée par la CNAC, statuant sur un recours préalable dirigé contre une décision de la commission départementale d'aménagement commercial de la Vienne.

Cependant, le Président de cette juridiction de première instance a cru bon de prendre une ordonnance pour transmettre ce recours au Conseil d'État, en vertu des dispositions de l'article R. 351-2 du Code de justice administrative, lequel prévoit que « Lorsqu'une cour administrative d'appel ou un tribunal administratif est saisi de conclusions qu'il estime relever de la compétence du Conseil d'État, son président transmet sans délai le dossier au Conseil d'État qui poursuit l'instruction de l'affaire. Si l'instruction de l'affaire révèle que celle-ci relève en tout ou partie de la compétence d'une autre juridiction, la sous-section d'instruction saisit le président de la section du contentieux qui règle la question de compétence et attribue, le cas échéant, le jugement de tout ou partie des conclusions à la juridiction qu'il déclare compétente ».

Faisant application de ce texte, le Président de la section du contentieux du Conseil d'État, Monsieur Bernard Stirn, a pris une ordonnance le 21 mai 2010, renvoyant au tribunal administratif de Paris l'examen du recours formé contre cette décision de la CNAC, en adoptant la motivation suivante :

« Considérant... que le décret n° 2010-164 du 22 février 2010 a modifié les dispositions de l'article R. 311-1 du Code de justice administrative, que le litige ainsi soulevé n'est pas un recours dirigé contre une décision prise par un organe de l'une des autorités énumérées par le 4° de cet article, au titre de sa mission de contrôle et de régulation et, par suite, ne relève pas de la compétence du Conseil d'État en premier et dernier ressort ; que le tribunal administratif territorialement compétent pour connaître de la requête est, dans ces conditions, celui dans le ressort duquel a son siège l'autorité qui a pris la décision attaquée : que la commission nationale d'aménagement commercial a son siège à Paris (75013) ; qu'il y a lieu par suite d'attribuer le jugement de la requête au tribunal administratif de Paris ».

Même si cette compétence territoriale a le mérite de conserver l'idée d'unification rapide du contentieux, elle n'apparaît pas totalement évidente au regard des règles de droit.

Et, il reste maintenant à voir si les tribunaux administratifs qui ne manqueront pas d'être saisis directement de recours en annulation dirigés contre des décisions de la CNAC, procéderont à la même démarche de renvoi au Conseil d'État ou si certains d'entre eux s'estimeront compétents pour statuer.

Aménagement commercial. - Recours contentieux. - Compétence tribunal administratif
Encyclopédies : Construction-urbanisme, Fasc. 12 à 12-30, par J.-Ph. Meng et C. Rigoux