RENAUX, Marie-Anne, "Précision sur le seuil de l'enquête publique prévue pour les projets d'exploitation commerciale", in Construction & Urbanisme, n°9, septembre 2006


L’article L 720-3 VIII du Code de commerce, qui a prescrit le seuil de 6.000 m2 au-delà duquel un dossier de demande d’autorisation doit faire l’objet d’une enquête publique, ne visant que les projets de création de surface de vente, les projets concernant les extensions ne sont pas soumis à cette procédure.

CE, 5 avril 2006, n° 269883, Union des commerçants, industriels et artisans d’Uzès et du Gard, Juris-Data n° 2006-069944.

NOTE: Une clarification du champ d’application de l’enquête publique prévue par la loi Royer a été apportée par le Conseil d’Etat à l’occasion de cette affaire.

Lorsque la loi du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l’artisanat, est venue soumettre à enquête publique les projets portant sur la création de plus de 6.000 mètres carrés de surface de vente, aucun texte n’a été adopté pour préciser les modalités d’appréciation de ce seuil (L. n° 96-603, 5 juil. 1996 : JO 6 juil. 1996. p. 10199).

Et, compte tenu du champ d’application de la loi Royer, qui vise aussi bien les créations de surface que les projets d’extension, de transfert, de changement d’activité, ou encore de création d’ensemble commercial, le manque de clarté de ce seuil n’a pu qu’être constaté (P. Létang, Urbanisme commercial : Ed. Le Moniteur, 2e Ed. 2003, p. 92).

Dans cette affaire, le Conseil d’Etat a levé une partie des hésitations sur la détermination de ce seuil de 6.000 m2, sans pour autant répondre à toutes les interrogations des praticiens.

I – LES PROJETS D'EXTENSION DE SURFACE DE VENTE NE SONT PAS SOUMIS A ENQUETE PUBLIQUE

La SAS immobilière Carrefour a obtenu le 28 avril 2004 en CNEC l’autorisation d’une part d’agrandir de 1.800 m2 la surface de l’hypermarché qu’elle exploitait à Uzès, pour la porter à 5.136 m2, et d’autre part de créer une galerie marchande. Une union commerciale locale a contesté cette autorisation en soutenant notamment que la surface de vente totale après extension allait dépasser le seuil de 6.000 m2, et qu’une enquête publique aurait donc du être réalisée. Or, le Conseil d’Etat a jugé, pour rejeter ce moyen, que :

« Considérant que les sociétés requérantes soutiennent que la décision attaquée serait irrégulière faute pour le pétitionnaire d’avoir joint à sa demande les conclusions de l’enquête publique prévues par les dispositions citées ci-dessus alors que la surface de vente de l’établissement, après l’extension autorisée, aurait dépassé le seuil de 6.000 m2 ; que, cependant, il résulte des termes mêmes de ces dispositions qu’elles ne s’appliquent qu’aux demandes portant sur des projets de création ; que par suite le moyen est inopérant ».

Cette décision confirme donc l’interprétation littérale de la loi qui avait été retenue dans la circulaire du 15 juin 2001 d’application des dispositions du Code de commerce relatives à l’équipement commercial, selon laquelle « En toute rigueur, elle (l’enquête publique) ne doit pas porter sur les projets d’extension » (Circulaire du 15 juin 2001 du Secrétaire d’Etat aux PME, à l’artisanat et à la consommation à Mesdames et Messieurs les Préfets).

Il n’est donc plus permis de douter que le simple fait d’agrandir un magasin existant pour porter sa surface de vente au-delà du seuil de 6.000 m2 ne nécessite aucune enquête publique.

Il semble néanmoins difficile d’accorder à cet arrêt une portée absolue et générale pour tous les projets soumis à autorisation, et notamment les projets d’ensembles commerciaux

II- L’APPLICATION DU SEUIL DE 6.000 m2 AUX PROJETS D'ENSEMBLES COMMERCIAUX RESTE INCERTAINE

Il apparaît, en effet, que l’application de ce seuil de 6.000 m2 aux projets portant sur des ensembles commerciaux présente certaines difficultés d’interprétations.

- Tout d’abord, en cas de création d’un ensemble commercial, la présentation de plusieurs demandes successives d’autorisation portant sur les différents magasins inclus dans cet ensemble, sans qu’aucun projet ne dépasse la limite de 6.000 m2, paraît faire débat (A. Graboy-Grobesco, Quelques interrogations relatives à l’enquête publique en matière d’urbanisme commercial, Constr.-urb. Octobre 2005, p. 7). En effet, même si l’administration accepte apparemment de considérer le seuil de 6.000 m2 demande par demande, le caractère fictif de ce fractionnement est discuté.

- Ensuite, en cas d’extension d’un ensemble commercial, les caractéristiques des surfaces étendues semblent permettre une appréciation nuancée de ce seuil. En effet, la circulaire précitée du 7 juin 2001 a relevé que devaient «être soumis à enquête publique les projets d’extension d’ensemble commerciaux portant sur la création de nouveaux magasins d’une surface de vente totale de plus de 6.000 m2 ». Et, pour illustrer cette analyse, plusieurs exemples ont été cités ;
« Dans le cas d’un ensemble commercial composé d’un hypermarché de 7.000 m2 et d’une galerie marchande de 1.000 m2 un projet portant sur l’extension de 5.000 m2 de la surface de vente de l’hypermarché et la création de 2.000 m2 supplémentaires de moyennes surfaces dans la galerie marchande n’est pas soumis à enquête publique.
En revanche, un projet d’extension de cet ensemble commercial portant sur la création d’un nouveau magasin de 5.000 m2 et de 2.000 m2 de moyennes surfaces en complément de la galerie marchande, doit être soumis à enquête publique ».

Il a, certes, été relevé que cette position relevait « en fait davantage d’une « doctrine administrative », pratique qui témoigne d’une vision très extensive de la loi, qui dans son principe ne soumet normalement à la procédure d’enquête publique que des opérations de création » (A. Graboy-Grobesco, précité). Mais, en l’état, cette notion de création de surface de vente nouvelle dans le cadre d’une extension d’ensemble commercial n’a apparemment pas encore été soumise à l’examen des juridictions administratives.

- Enfin, on peut relever que récemment, un Commissaire du Gouvernement a développé, sans être suivi sur ce point puisque la Cour n’a pas statué au fond, une interprétation extensive de l’article L 720-3 VIII précité, à propos d’un projet de transfert extension d’un hypermarché de 4.000 m2, dont la surface de vente devait être étendue de 6.000 m2 pour l’hypermarché et de 1.800 m2 pour la galerie marchande. Il a estimé, du fait apparemment du déplacement envisagé, que le projet ne pouvait être considéré comme une extension de surface existante dès lors que « l’ensemble commercial est totalement nouveau au sein d’une nouvelle zone commerciale de 15.000 m2 » et qu’un ensemble commercial « offrant bien une surface de vente supérieure à 6.000 m2 » se trouvait constitué (CAA Douai, 30 mars 2006, Société Caudis c/Association de défense du commerce local de Caudry, Ministre des PME, req. n° 04DA00116 ; AJDA 3 juillet 2006, p. 1342).

Autant d’interprétations, éventuellement discutables, auxquelles la décision du Conseil d’Etat en date du 5 avril 2006 ne paraît pas répondre directement. Il semble donc qu’il faudra encore attendre d’autres décisions de jurisprudence pour que les incertitudes qui pèsent sur la l’appréciation de ce seuil se dissipent.