RENAUX, Marie-Anne, "Pas de recours préalable obligatoire en CNEC pour les tiers", in Construction & Urbanisme, n°4, avril 2006


Les tiers peuvent exercer un recours contre les décisions rendues par les CDEC directement auprès des juridictions administratives, sans être tenus de former un recours administratif obligatoire préalable en CNEC, lequel reste réservé aux seules personnes visées par l’article L 720-10 du Code de commerce

CE, 10 mars 2006, Sect., n° 278220, Société Leroy Merlin : Juris-Data n° 2006-069781

Le Conseil d’Etat vient de trancher, à l’occasion de cette affaire, le débat assez surprenant ouvert depuis quelques mois, sur les modalités d’exercice des recours dirigés contre les décisions des Commissions Départementales d’Equipement Commercial.

Les règles de procédure en cette matière étaient jusqu’à présent parfaitement établies par les textes et la jurisprudence, et elles ne posaient aucune difficulté en pratique. Conformément aux dispositions de l’article L 720-10 du Code de commerce, une décision de CDEC pouvait en effet:

- soit faire l’objet d’un recours en CNEC, exercé exclusivement par le Préfet, le pétitionnaire, ou, depuis la loi du 5 juillet 1996, par deux membres de la CDEC, dont un élu ; la décision prise par la CNEC à l’occasion de ce recours gracieux pouvant ensuite être déférée au Conseil d’Etat ;

- soit être contestée directement auprès des Tribunaux administratifs par toute autre personne justifiant d’un intérêt à agir.

Le Conseil d’Etat avait déjà eu l’occasion de préciser qu’un requérant n’ayant ni la qualité d’auteur de la demande, ni celle de membre de la CDEC, n’avait pas à former de recours préalable pour saisir valablement les juridictions administratives (CE, 6 janvier 1989, n°102708, SCI Aménagement Ajaccio-Mezzavia).

Et, dans sa décision n° 93-316 DC du 20 janvier 1993, le Conseil Constitutionnel avait affirmé que les conditions limitatives dans lesquelles la CNEC peut être saisie n’étaient pas contraires à la Constitution, dès lors que les décisions des commissions départementales pouvaient être contestées devant le juge administratif (Cons. Const. 20 janv. 1993, n° 92-316 DC, JO 22 janvier 1993, p.1118).

Rien ne permettait donc d’envisager une possible remise en question de ces règles de procédure, jusqu’à l’intervention de la jurisprudence Louis (CE, 28 septembre 2005, n°266208 et 266210, M. Louis).

I.- SUR LA PORTEE ACCORDEE DANS UN PREMIER TEMPS A L’ARRET LOUIS EN MATIERE D’EQUIPEMENT COMMERCIAL

Dans cet arrêt, rendu dans le cadre d’un contentieux portant sur une inscription à un ordre professionnel, le Conseil d’Etat a posé une règle selon laquelle :

« lorsque des dispositions législatives ou réglementaires organisent une procédure obligatoire de recours administratif préalable à l’intervention d’une juridiction, le respect de cette procédure s’impose à peine d’irrecevabilité du recours contentieux à toute personne justifiant d’un intérêt lui donnant qualité pour introduire ce recours contentieux, qu’il en va ainsi même dans le cas où les dispositions régissant la procédure de recours préalable, dans l’énumération qu’elle donne des personnes susceptibles de le former, auraient omis de faire figurer tout autre personne justifiant d’un intérêt suffisant pour l’exercer».

La solution adoptée dans cette affaire n’était, en elle-même, guère novatrice puisqu’elle venait simplement confirmer la jurisprudence qui, en matière d’organisation ordinale, généralise depuis longtemps l’obligation de recours préalable pour tout requérant, au delà des textes (CE, 6 juin 2001, n° 202920, Fellous et Tyan).

Cependant, par sa formulation très générale, cette décision est apparue comme posant un principe de recours obligatoire en tous domaines, et donc notamment en matière d’équipement commercial. Et, il semble d’ailleurs, qu’il existait effectivement une telle volonté du Conseil d’Etat de généraliser, par la voie de la jurisprudence, cette pratique du recours administratif obligatoire, afin notamment, ainsi qu’il l’a affirmé peu de temps après, de « laisser à l’autorité compétente pour en connaître le soin d’arrêter définitivement la position de l’administration » (CE 18 novembre 2005, n° 270075, M. Houlbreque).

Cette jurisprudence Louis et son apparente portée générale ont donc suscité de nombreuses réactions et interrogations quant à sa portée sur le contentieux de l’équipement commercial (J. Mailhé, Equipement commercial : que veut le Conseil d’Etat ?, JCP E., n°51-52, 22 décembre 2005, p. 2230 ; A-M. Mazetier, Extension de l’obligation de recours administratif préalable, AJDA 2006, p.103). Les praticiens en ont eux immédiatement tiré les conséquences:

- à titre conservatoire, ils ont saisi la CNEC de recours préalables, parallèlement à leur recours contentieux ;
- l’irrecevabilité des recours d’ores et déjà formés auprès des juridictions administratives a été soulevée par nombre de bénéficiaires d’autorisations attaquées ;
- certaines juridictions administratives ont relevé d’office ce moyen, en application de l’article R 611-7 du Code de justice administrative.

Et, si la CNEC n’a donné aucune suite immédiate à ces recours initiés par les tiers, plusieurs juridictions administratives ont, sans attendre de connaître la position du Conseil d’Etat, fait une transposition immédiate à l’équipement commercial du principe posé par l’arrêt Louis (CAA Nancy, 16 février 2006, n° 03NC0115, SA Supermarché Match ; TA Strasbourg, 19 décembre 2005, n° 0404954, Société Bricorama France ; TA Nancy, 20 décembre 2005, n° 0501380, SA les Magasins Longoviciens). Alors que d’autres juridictions ont soit éludé la question, soit refusé de suivre ce principe (TA Poitiers, 8 décembre 2005, n° 0500198, Société Kitbois).

La première décision du Conseil d’Etat sur cette question, et dans une affaire dans où il avait soulevé d’office ce moyen d’irrecevabilité, était donc particulièrement attendue pour mettre fin aux nombreuses incertitudes nées de l’interprétation à donner à cet arrêt Louis.

II- SUR LA RESTRICTION DE LA PORTEE DE L’ARRET LOUIS PAR LA DECISION LEROY MERLIN

L’analyse des conclusions prises par Monsieur le Commissaire du Gouvernement Struillou dans cette instance permettent d’appréhender les difficultés auxquelles la Haute Juridiction s’est trouvée confrontée et de comprendre pourquoi la solution préconisée par ce dernier, à savoir de faire application de la règle énoncée par l’arrêt Louis à l’équipement commercial, mais de ne pas l’appliquer aux instances en cours, n’a pas été suivie.

- Tout d’abord, il apparaît que c’est uniquement pour conserver toute sa clarté au principe affirmé dans l’arrêt Louis et pour ne pas créer une première exception à cette règle, que son application à l’équipement commercial aurait pu être justifiée.

En effet, ce n’est qu’après avoir largement rappelé les multiples avantages d’une telle généralisation des recours préalables, notamment en termes de simplicité de la règle et d’effets sur la réduction du nombre des contentieux, que le Commissaire du Gouvernement a estimé que le domaine de l’urbanisme commercial devait également être concerné. Et ce, tout en reconnaissant explicitement que le législateur a sciemment défini les règles du recours en CNEC et qu’il a délibérément exclu les tiers de cette voie de recours, pour éviter notamment que cette commission nationale ne soit saisie d’un trop grand nombre de recours.

- Ensuite, la question de l’application de cette règle aux instances en cours posait d’évidence plusieurs difficultés qualifiées de majeures.

En effet, dès lors que, par principe, les revirements de jurisprudence ont un effet rétroactif, les recours formés, avant que cette nouvelle obligation de recours préalable pour les tiers n’existe, auraient logiquement du être déclarés irrecevables (CE, 14 juin 2004, n°238199, Société civile immobilière Saint-Lazare ; 12 octobre 2005, n°277300, Société Placoplatre). Une application stricte de ce principe ne pouvait donc que conduire à priver les tiers du droit d’exercer un recours devant une juridiction.

Une telle atteinte au principe de l’accès à la justice, proclamé par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, et au droit à un procès équitable au sens de la Convention Européenne des Droits de l’Homme paraissait d’autant moins envisageable qu’une modification par voie législative de la procédure n’aurait, elle, pu avoir aucun effet rétroactif.

Or, pour résoudre cette difficulté, et éviter tout risque de condamnation de l’Etat français par les instances européennes, différentes solutions ont été successivement étudiées et repoussées : fiction du maintien du délai de recours des tiers, intervention du législateur, modulation des effets dans le temps de ce revirement de jurisprudence.

La seule solution novatrice retenue et proposée au Conseil d’Etat consistait à considérer que, dans une même décision, une nouvelle règle pouvait être posée par le juge mais que, ladite règle ne pouvant altérer les droits acquis au jour des décisions administratives, les actions déjà introduites pourraient ne pas être déclarées irrecevables.

D’évidence, les questions à trancher pour maintenir le principe général du recours préalable obligatoire et l’appliquer à l’équipement commercial apparaissaient particulièrement délicates.

Le Conseil d’Etat a finalement décidé de revenir sur la formulation adoptée dans l’arrêt Louis, dont il a limité a posteriori la portée au contentieux ordinal, en jugeant que :

« Considérant que sous réserve du cas où, en raison tant des missions conférées à un ordre professionnel qu’à son organisation à l’échelon local ou au plan national les dispositions législatives ou réglementaires prévoyant devant les instances ordinales une procédure obligatoire de recours administratif préalablement à l’intervention d’une juridiction doivent être interprétées comme s’imposant à peine d’irrecevabilité du recours contentieux à toute personne justifiant d’un intérêt lui donnant qualité pour introduire ce recours contentieux, une procédure de recours administratif obligatoire n’est susceptible de s’appliquer qu’aux personnes qui sont expressément énumérées par les dispositions qui en organisent l’exercice…
Que le législateur a ainsi entendu réserver la saisine de la Commission nationale d’urbanisme aux seules personnes visées par les dispositions de l’article 32 modifié de la loi du 27 décembre 1973, reprises à l’article L 720-10 du code de commerce, qu’il suit de là que les tiers qui sont susceptibles de contester la décision de la CDEC sont recevables à saisir directement la juridiction administrative
».

Cette solution revient donc à confirmer purement et simplement les règles en vigueur, et à valider la coexistence de voies de recours distinctes prévues par le législateur.

Et d’ailleurs, il apparaît qu’avant même de connaître le sens de la décision du Conseil d’Etat, une disposition particulière avait été insérée dans le projet de loi pour l’égalité des chances, définitivement adopté les 8 et 9 mars 2006, pour venir modifier la rédaction de l’article L 720-10 du Code de commerce, et préciser que le recours en CNEC des personnes spécialement désignées dans ce texte s’exerce « sans préjudice du recours juridictionnel de droit commun réservé aux tiers dans les conditions de droit commun » (Article 36 du projet de loi pour l’égalité des chances du 9 mars 2006).

C'est-à-dire que le principe du recours direct des tiers devrait désormais être inscrit dans la loi et que le débat suscité par l’arrêt Louis a, en fait, abouti à voir clairement réaffirmé, dans le domaine de l’équipement commercial, le droit des tiers à saisir directement les juridictions administratives.