RENAUX, Marie-Anne, "Nouveaux critères de l'aménagement commercial : le Conseil d'État fixe une première grille d'analyse de la légalité des décisions de la CNAC", in Construction & Urbanisme, n° 11, novembre 2010


Après huit années « de bons et loyaux services », la jurisprudence Guimatho se trouve écartée par la première décision du Conseil d'État rendue au fond, sur la validité d'une autorisation d'implantation commerciale, depuis l'entrée en vigueur de la réforme de l'aménagement commercial issue de l'article 102 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008. Et, plusieurs des interrogations concernant les règles de procédure s'imposant désormais aux CDAC et à la CNAC ont été levées, dans cette même décision.

CE, 4 oct. 2010, n° 333413, 333492, Syndicat commercial et artisanal de l'agglomération sénonaise et a., Sté Sens Distribution : JurisData n° 2010-017777 ; Rec. CE à paraître

NOTE :

Deux ans après la publication de la loi LME et de son décret d'application du 24 novembre 2008, et un peu plus d'un an après que la CNAC ait examiné les premiers recours préalables dont elle s'est trouvée saisie, en vertu de l'article L. 752-17 du Code de commerce, le Conseil d'État n'a finalement pas tardé pour statuer, par une décision très éclairante, sur l'interprétation à donner aux nouveaux critères de cette loi.

Cette décision rendue, par les 4e et 5e sous-sections réunies, sera publiée au recueil Lebon et le Rapporteur public, Remi Keller, a indiqué, en introduction des conclusions prises dans ces deux affaires concernant l'autorisation accordée pour la création d'un vaste ensemble commercial dénommé « Les Portes de Bourgogne » à Sens, que celles-ci allaient conduire la Haute juridiction « à fixer les principes d'une jurisprudence nouvelle en matière d'urbanisme commercial ».

Il a rappelé que la première décision Ste Montludis rendue le 26 mai 2010 (CE, 26 mai 2010, n° 325576 : JurisData n° 2010-007308) concernait certes déjà une décision délivrée sous l'empire de la nouvelle législation, mais que cette affaire ne portait que sur le contenu du dossier de demande d'autorisation.

Par contre, s'agissant de l'autorisation accordée par la CNAC le 22 juillet 2009 aux enseignes AEG Schiever, Décathlon, Kiabi et Desmazières, il appartenait cette fois au Conseil d'État de se prononcer sur les critères de fond de l'autorisation. La décision à intervenir a été présentée par le Rapporteur public comme pouvant « servir de guide à la cinquantaine d'affaires pendantes au Conseil d'État, ainsi qu'aux juridictions subordonnées », puisque ces dernières sont à nouveau compétentes, depuis le 1er avril 2010, pour statuer sur les recours dirigés contre les décisions de la CNAC, du fait de la modification des dispositions de l'article R. 311-1 du Code de justice administrative.

L'apport de cette décision est donc majeur, aussi bien pour comprendre la portée des nouvelles notions d'aménagement du territoire, de développement durable et de protection des consommateurs introduites par la loi LME, que pour saisir leur place par rapport aux anciens critères issus de la loi Royer, et pour également déterminer les règles de procédure qui doivent désormais être observées en CDAC comme en CNAC.

1. Sur les réponses apportées par cet arrêt s'agissant des règles de forme et de procédure s'imposant aux commissions d'aménagement commercial

Même si les dispositions des articles R. 752-1 et suivants du Code de commerce ont maintenu en partie les modalités de composition et de fonctionnement des commissions départementale et nationale, les changements introduits par la loi du 4 août 2008 précitée, tels que la nomination de personnalités qualifiées ou l'obligation de recours préalable obligatoire auprès de la CNAC, ont conduit les praticiens à s'interroger sur le maintien de la jurisprudence, qui s'était construite sous l'ancienne législation de l'équipement commercial, concernant la légalité externe des décisions des commissions d'aménagement commercial.

Et, il apparaît que le Conseil d'État a repris, pour écarter l'ensemble des moyens de forme soulevés par les requérantes, les principes fixés par ses anciennes jurisprudences.

- La première question qu'il avait à trancher concernait la possibilité pour les requérantes, d'invoquer dans le cadre de leur recours contre la décision de la CNAC, les éventuelles irrégularités formelles entachant la décision prise en commission départementale.

Les requérantes prétendaient se fonder sur la jurisprudence Houlbreque (CE, sect., 18 nov. 2005 : JurisData n° 2005-069226 ; Rec. CE 2005, p. 513), pour soutenir que, dans certains cas, les irrégularités des décisions objet d'un recours préalable, sont de nature à vicier substantiellement l'ensemble de la procédure et que ces vices ne pouvaient donc pas être couverts par la nouvelle décision prise par l'autorité en charge de l'examen dudit recours.

Le Rapporteur public a clairement exposé que cette décision Houlbreque ne pouvait pas être transposée en matière d'urbanisme commercial, dès lors que la commission nationale dispose de pouvoirs équivalents à ceux de la commission départementale et qu'elle procède à ce titre à une nouvelle instruction complète du dossier de demande. Et, le Conseil d'État a suivi cette analyse en jugeant qu'« en raison des pouvoirs ainsi conférés à la commission nationale d'aménagement commercial, ses décisions se substituent à celles de la commission départementale contestées devant elle ; que, par suite, le moyen tiré de l'irrégularité de la décision de la commission départementale d'aménagement commercial du 6 mars 2009 est inopérant ».

Ce faisant, la Haute juridiction réaffirme sa jurisprudence habituelle sur la substitution complète de la décision de la CNEC à celle de la CDEC (CE, 27 juill. 1984, n° 41320, Assoc. régionale des commerçants et artisans et a. : JurisData n° 1984-041746 ; Rec. CE 1984, p. 279. - CE, 12 nov. 1997, n° 161571, Groupement des commerçants, industriels et artisans de Lusignan et a. : JurisData n° 1997-051558).

- La deuxième question posée par ces recours portait sur le déroulement de la procédure devant la CNAC, et plus particulièrement sur l'obligation de transmettre à l'auteur du recours l'ensemble des nouvelles pièces et documents remis, en cours d'instruction à la CNAC, par le pétitionnaire.

Au moyen invoqué par les requérantes, tiré de la violation du principe du contradictoire et des dispositions de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, le Conseil d'État a opposé sa jurisprudence constante selon laquelle la Commission nationale ne procède « ni d'une juridiction, ni d'un tribunal » au sens de cette Convention (CE, 5 nov. 2003, n° 245164, Sté Bricorama France : JurisData n° 2003-066075. - CE, 28 avr. 2004, n° 241915, Sté Sports et Loisirs 47 : JurisData n° 2004-066744). Il a donc jugé que « les moyens tirés de la méconnaissance de l'article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ne peuvent être utilement invoqués...que, par ailleurs, il ne résulte d'aucune disposition législative ou réglementaire ni d'aucun principe que la commission nationale serait tenue de communiquer aux requérants contestant une décision d'autorisation accordée à une société pétitionnaire les documents produits par cette dernière pour sa défense ».

Il apparaît d'ailleurs que, pour écarter l'ensemble des critiques formulées par les requérantes sur le contenu du dossier de demande d'autorisation présenté en CNAC, le Conseil d'État a tenu compte des pièces complémentaires remises aux services instructeurs, pour ce qui concernait notamment la répartition du trafic et les conditions de desserte routière du projet.

Ce qui vient donc confirmer la possibilité offerte aux pétitionnaires de fournir des informations supplémentaires, pour améliorer l'information des membres de la commission nationale et pour combler les éventuelles lacunes d'un dossier incomplet présenté en CDAC.

- Enfin, la Haute juridiction a confirmé que le formalisme qui s'impose à la CNAC, s'agissant des mentions que doit contenir sa décision, reste très réduit.
Elle a, en effet, rappelé les principes fixés dans ses précédentes décisions, selon lesquels :

- la décision de la CNAC n'a pas à contenir de mentions relatives aux formalités accomplies, à l'identité ou aux fonctions des membres qui ont siégé, ou au caractère régulier de sa composition (CE, 21 mai 2008, n° 301973, SNC Guy Bernard : JurisData n° 2008-073675).

- l'obligation de motivation de la décision de la CNAC n'implique pas que cette dernière prenne explicitement position sur le respect de chacun des objectifs et critères d'appréciation fixés par les dispositions législatives applicable (CE, 13 mars 1998, n° 163089, SA CEDEJI : JurisData n° 1998-051522).

Si les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel suivent, comme ils le devraient, ces jurisprudences, le nombre d'annulation pour vice de forme devrait substantiellement diminuer, puisque jusqu'à présent ces questions de régularité formelle des autorisations alimentaient largement le contentieux.

2. Sur l'interprétation et la portée des nouveaux critères d'autorisation issus de l'article 102 de la loi LME du 4 août 2008

Dès lors que les textes actuellement en vigueur, dans leur rédaction issue de la réforme de l'aménagement commercial, contiennent plusieurs séries d'objectifs et de critères, résultant à la fois de l'ancienne loi Royer, des lois des 4 et 29 janvier 1993 et des nouveaux principes fixés par la loi LME, il paraissait jusqu'à présent difficile d'apprécier les caractéristiques des projets répondant avec certitude aux nouveaux critères de la loi. Et, il était encore plus difficile de déterminer la nature des informations à inclure dans le dossier de demande d'autorisation, et en particulier dans l'étude visée à l'article R. 752-7 du Code de commerce.

Dans ses conclusions, le Rapporteur public a procédé à un rappel très précis de l'évolution de ces textes, pour mettre en évidence les nouveaux critères « de premier ordre » à appliquer par les commissions et par les juridictions administratives.

- Tout d'abord, il a rappelé qu'initialement la loi du 27 décembre 1973, dite loi Royer, « avait pour objet principal de protéger le petit commerce et l'artisanat en centre ville et en milieu rural, face au développement de la grande distribution ».

Il a également souligné que le législateur ayant, au cours du temps, multiplié les objectifs, tels que la liberté d'entreprise, l'accroissement de la compétitivité, la défense de l'emploi, l'aménagement du territoire, etc., il était devenu nécessaire de hiérarchiser ces différentes orientations, ce qu'a fait la décision Guimatho, en déterminant les deux temps du contrôle à exercer sur ces autorisations (CE, sect., 27 mai 2002, n° 229187, SA Guimatho, SA Dijori et Chambre du commerce et d'industrie de Touraine et a. : JurisData n° 2002-063869).

Or, le constat a été fait par Monsieur Keller que la loi du 4 août 2008 n'a pas totalement modifié les orientations figurant à l'article L. 750-1 du code et que l'objectif de protection du petit commerce « continue de figurer à l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973 ». Il en a déduit qu'il pourrait certes être considéré, que de ce fait, « il n'y a pas lieu de s'éloigner de la jurisprudence Guimatho dont le fondement législatif n'a subi aucune modification ».

Mais, après s'être référé aux travaux parlementaires, aux contraintes imposées par le droit communautaire, qui a clairement condamné le critère de densité économique, et après avoir évoqué les déclarations du secrétaire d'État Luc Chatel et du député Jean-Paul Charié concernant la nécessité de favoriser la concurrence, il a estimé qu'en adoptant la loi du 4 août 2008 « Le législateur a surtout supprimé, parmi les critères auxquels les commissions d'aménagement commercial doivent se référer, tous ceux qui permettaient d'apprécier les effets du projet sur le petit commerce de la zone ».

Par conséquent, il a proposé au Conseil d'État, pour « tenter de remettre de l'ordre dans cet ensemble incohérent » :

- d'abandonner le raisonnement Guimatho en deux étapes suivi jusqu'à présent, dès lors qu'« aucun des objectifs fixés par la loi ne (peut) être considéré comme déterminant » ;

- de revenir « à une forme classique de contrôle de légalité d'une décision administrative chargée d'apprécier une demande en fonction d'une pluralité d'objectifs » et à un contrôle normal de la décision (CE, 27 juin 1979, Sté Adour Distribution : Rec. CE 1979, p. 287) ;

- de considérer, toutefois, que « parmi toutes ces orientations seuls l'aménagement du territoire et la protection de l'environnement (rebaptisé développement durable) sont repris à l'article L. 752-6 » et, qu'ainsi ces critères doivent être « considérés comme des objectifs de premier rang » ;

- et, en conséquence, sans revenir à un contrôle de type Guimatho, de procéder à une appréciation globale du projet proche d'un contrôle du bilan, dans lequel ces critères de l'aménagement du territoire et du développement durable seront privilégiés.

Et, c'est en suivant exactement ce raisonnement que la Haute juridiction a adopté, après avoir visé les dispositions de l'article 1er de la loi du 27 décembre 1973, des articles L. 750-1 et L. 752-6 du Code de commerce, le considérant de principe suivant, qui ne manquera pas d'être reproduit dans les prochaines décisions rendues en matière d'aménagement commercial :

« Considérant qu'il résulte de ces dispositions combinées, que l'autorisation d'aménagement commercial ne peut être refusée que si, eu égard à ses effets, le projet contesté compromet la réalisation des objectifs énoncés par la loi ; qu'il appartient aux commissions d'aménagement commercial, lorsqu'elles statuent sur les dossiers de demande d'autorisation d'apprécier la conformité du projet à ces objectifs, au vu des critères d'évaluation mentionnés à l'article L. 752-6 du Code de commerce ; que, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 4 août 2008, la densité d'équipement commercial de la zone de chalandise concernée ne figure plus au nombre de ces critères ».

L'exclusion de toute référence au critère de densité commercial se trouve donc explicitement actée et les deux critères essentiels que les commissions doivent prendre en compte, à savoir l'aménagement du territoire et le développement durable, sont implicitement visés par la référence à l'article L. 752-6 du Code de commerce.

- Ensuite, le Conseil d'État a fait application de cette grille d'analyse au projet d'ensemble commercial « Les Portes de Bourgogne ».

Dans un premier temps, il a retenu que la CNAC avait pris en considération à la fois l'impact positif du projet sur le rééquilibrage de l'appareil commercial entre le nord et le sud de l'agglomération, la vocation de cette zone sud destinée à recevoir différentes activités économiques et culturelles, et d'importants équipements publics, et l'absence de risque d'atteinte à l'animation de la vie urbaine du centre-ville.

Dans un deuxième temps, il a été constaté que le projet n'aurait pas d'effets négatifs sur l'environnement et, les contestations des requérantes concernant la réalité de la démarche HQE des enseignes pétitionnaires, comme de leurs projets d'installations d'équipements à haute performance énergétique ou d'énergie renouvelable, ont été considérées comme dépourvues de justifications.

Ainsi, après avoir à nouveau affirmé que la CNAC n'avait pas à prendre en compte le critère du risque d'écrasement de la petite entreprise et du gaspillage des équipements commerciaux, le Conseil d'État a rejeté les recours formés contre cette autorisation.

Ce faisant, il a suivi, à nouveau, l'analyse du Rapporteur public qui avait considéré que :

« Lorsque le dossier - comme en l'espèce - ne comporte pas d'éléments suffisants pour apprécier la réalité du risque de déséquilibre, nous vous proposons de juger que l'atteinte que la réalisation du projet serait susceptible de porter aux petits commerces de la zone, à la supposer établie, ne justifie pas l'annulation de l'autorisation attaquée eu égard aux avantages attendus du projet au regard des autres objectifs fixés par le législateur notamment l'aménagement du territoire et la protection de l'environnement ».

Cette première décision manifeste, en tous cas, le souhait de la Haute juridiction de définir rapidement les conditions du contrôle juridictionnel à exercer sur les décisions que la CNAC va être amenée à prendre jusqu'à sa probable disparition du fait de la nouvelle réforme Ollier, actuellement en cours d'adoption.

Les prochaines décisions que le Conseil d'État va rendre apporteront encore certainement des précisions importantes sur le régime de ces autorisations, et notamment sur le contenu des dossiers de demande à soumettre aux commissions d'aménagement commercial, mais les principes fixés par cet arrêt devraient être suivis pendant toute cette période transitoire.

Aménagement commercial. - Décision de la CNAC. - Légalité
Textes : C. com., art. L. 752-17
Encyclopédies : Construction-urbanisme, Fasc. 12 à 12-30, par J.-Ph. Meng et C. Rigoux