RENAUX, Marie-Anne, "Le Conseil d'État retrouve enfin sa compétence en premier et dernier ressort pour statuer sur les recours formés contre les décisions de la CNAC", in Construction & Urbanisme, n°10, octobre 2011


Plus d'un an après avoir été dessaisi de sa compétence pour examiner la validité des décisions prises par la Commission nationale d'aménagement commercial, le Conseil d'État se voit à nouveau chargé de ce contentieux, très mouvementé.

D. n° 2011-921, 1er août 2011, modifiant le Code de justice administrative : Journal Officiel 3 Aout 2011

NOTE :
 
Parmi les très nombreux sujets qui font débat dans le domaine de l'aménagement commercial, celui de la compétence juridictionnelle pour statuer sur les recours contentieux formés contre les décisions de la CNAC n'est pas le plus passionnant, mais c'est pour le moment celui qui a connu le plus de rebondissements.

En effet, entre le mois de février 2010 et le mois d'août 2011, on a assisté à de multiples revirements, dont il est encore difficile de comprendre la logique, s'agissant de déterminer les juridictions compétentes en cette matière. Et ce, pour finalement revenir à l'ancienne répartition de compétence qui existait sous les anciennes législations de l'urbanisme et de l'équipement commercial.

Il n'a donc pas été facile, ces derniers temps, pour les requérants de savoir, avec certitude, où déposer leurs recours, tant le législateur, l'administration et les juridictions administratives ont fait preuve d'errements inhabituels, sur un sujet qui ne présentait pourtant aucune difficulté particulière.

Le feuilleton a débuté avec la publication du décret du 22 février 2010 (D. n° 2010-164, 22 févr. 2010 : Journal Officiel 23 Février 2010), dont l'objet était de recentrer la compétence du Conseil d'État, en premier et dernier ressort, sur les affaires, dont la nature et l'importance justifiaient qu'elles échappent à la compétence du juge de première instance.

Les décisions de la CNAC ne répondant apparemment pas à ce critère d'importance, elles ont été supprimées de la liste des affaires relevant de la Haute juridiction, alors qu'elles y figuraient précédemment.

Cette modification est apparue tellement surprenante que certains ont cru à un oubli et annonçaient une rectification matérielle rapide de ce texte.

En effet, ce décret est intervenu quelques mois après la réforme de l'aménagement commercial, laquelle a instauré une procédure de recours préalable obligatoire, généralisant les autorisations délivrées par la CNAC. Le fait de redonner compétence aux tribunaux administratifs et d'ouvrir ainsi des possibilités de voies de recours conduisait à annihiler largement cette nouvelle procédure censée diminuer le nombre de recours contentieux.

Mais, le Conseil d'État a confirmé qu'il serait dessaisi de ce contentieux de l'aménagement commercial, dès l'entrée en vigueur de ce décret, soit à partir du 1er avril 2010 (Concl. Keller ; CE, 4 oct. 2010, n° 333413, Syndicat commercial et artisanal du sénonais : JurisData n° 2010-017777).

À ces premières interrogations sur le caractère intentionnel de cette modification, a succédé une extrême confusion, s'agissant cette fois de la compétence territoriale des tribunaux administratifs.

Certains tribunaux directement saisis après le 1er avril 2010 ont en effet cru à une erreur et renvoyé les recours au Conseil d'État. Et, le Président de la section du contentieux de cette juridiction a, dans une première ordonnance rendue le 21 mai 2010, commentée dans la présente revue, considéré que le tribunal administratif de Paris serait seul compétent, du fait de la localisation de la CNAC (CE, ord., 21 mai 2010, n° 339561 : Constr.-Urb. 2010, comm. 99).

Cette première analyse du Conseil d'État avait le mérite d'unifier la jurisprudence en confiant l'ensemble du contentieux de l'aménagement commercial aux juridictions parisiennes. Mais, une interprétation plus stricte des articles R. 312-1 et R. 312-10 du Code de justice administrative, lesquels prévoient qu' « en cas de recours préalable à celui qui a été introduit devant le tribunal administratif, la décision à retenir pour déterminer la compétence territoriale est celle qui a fait l'objet du recours administratif », a conduit la Haute juridiction à se déjuger quelques mois plus tard. Monsieur Bernard Stirn a, en effet, rendu une nouvelle ordonnance confirmant que les requêtes dirigées contre les décisions de la CNAC devaient être adressées aux juridictions dont relevaient les commissions départementales ayant initialement statué sur le projet (CE, ord., 4 nov. 2010, n° 343904 : JurisData n° 2010-022985 ; Constr.-Urb. 2011, comm. 9).

Le contentieux de l'aménagement commercial s'est donc trouvé réparti sur l'ensemble du territoire national, avec tous les risques de contrariété de jurisprudence que cela pouvait présenter.

Les difficultés posées par cette situation ont d'ailleurs amené Madame la députée Catherine Vautrin à présenter une question écrite à ce sujet, à laquelle le secrétaire d'État chargé du logement et de l'urbanisme, Monsieur Benoît Apparu, a répondu en annonçant l'intention du Gouvernement de modifier ce texte, afin de redonner sa compétence au Conseil d'État, sans plus de précision sur la date de cette modification (Rép. min. n° 75545 : JOAN Q 12 avr. 2011, p. 3634).
Nouveau coup de théâtre : avant même que les tribunaux administratifs aient, pour la plupart, eu le temps de se prononcer, le décret attendu est intervenu le 1er août 2011, pour modifier la rédaction de l'article R. 311-1 du Code de justice administrative et viser à nouveau les décisions prises par la CNAC. Ce décret redonne donc compétence en premier et dernier ressort au Conseil d'État pour connaitre de cette matière à compter du 1er octobre 2011.

À partir de cette date, les nouveaux recours formés contre les décisions prises sur les demandes d'autorisation d'aménagement commercial devront donc être directement portés devant la Haute juridiction.

Pour les instances en cours auprès des différentes juridictions administratives, il est prévu à l'article 2 de ce décret que les tribunaux et les cours d'appel resteront compétents pour statuer uniquement sur les affaires qui auront été inscrites à l'audience à la date du 1er octobre 2011. À défaut d'un tel audiencement, les recours seront transférés au Conseil d'État.

Par ailleurs, il est également prévu par ce même article qu'en cas d'appel contre les jugements rendus en première instance, ils relèveront de la compétence du Conseil d'État.

Il semble donc probable que les juridictions de première instance actuellement saisies de recours vont attendre la date du 1er octobre pour pouvoir transmettre la centaine d'instances actuellement en cours d'instruction. On voit mal, en effet, quel intérêt elles auraient à rendre immédiatement des jugements, qui devraient en tout état de cause revenir devant le Conseil d'État.

Pour le moment, le Greffe de cette juridiction n'a pas encore reçu d'instructions sur les modalités d'examen de ces recours transférés, et notamment sur une éventuelle reprise de l'instruction, en fonction de l'état de l'avancement de la procédure en première instance.

Il n'est pas certain que le Conseil d'État accueille ces nouveaux dossiers avec enthousiasme, même si ce n'est que pour une période temporaire, dans l'attente de la nouvelle réforme en cours d'adoption.
 
Aménagement commercial. - Compétence juridictionnelle
Encyclopédies : Construction-urbanisme, Fasc. 12 à 12-30, par J-Ph. Meng et C. Rigoux