RENAUX, Marie-Anne, "La CNAC désormais fixée sur la façon dont elle doit recueillir les avis des ministres intéressés", in Construction & Urbanisme, mai 2012


Le Conseil d'État vient de lever les incertitudes qu'avaient fait naitre ses nombreuses annulations de décisions prises par la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), pour violation des dispositions de l'article R. 752-51 du Code de commerce, en reconnaissant que l'avis émis au nom du ministre du commerce peut être signé par le secrétaire général de la commission nationale et en précisant la liste des ministres à consulter.
 
CE, 13 févr. 2012, n° 353218, SA Sodica Carrières : JurisData n° 2012-002104
 
NOTE :
 
Sous la précédente législation de l'équipement commercial, le contrôle exercé par le Conseil d'État sur la régularité formelle des décisions prises par la commission nationale d'équipement commercial (CNEC) était très limité.
 
Mais, depuis l'entrée en vigueur au mois de novembre 2008 de la réforme de l'aménagement commercial, cette approche peu formaliste de la légalité des décisions de la CNAC a fait l'objet d'un complet revirement.
 
En effet, l'interprétation de l'article R. 752-51 du Code de commerce, selon lequel « Le commissaire du Gouvernement recueille les avis des ministres intéressés, qu'il présente à la commission », a amené la Haute juridiction à revenir à un contrôle plus strict du déroulement de la procédure d'instruction menée par cette commission.
 
Dans un premier temps, la Haute juridiction a estimé qu'il lui appartenait de vérifier si le signataire de l'avis émis au nom du ministre de l'Écologie disposait d'une habilitation régulière et elle a annulé une autorisation délivrée par la CNAC, faute d'une telle habilitation de l'adjointe au chef de bureau (CE, 15 déc. 2010, n° 327993, Sté Immobilière Bricoman France et Sté Bricoman SA : JurisData n° 2010-024274).
 
Puis, dans un deuxième temps, c'est la notion de ministre intéressé qui a conduit le Conseil d'État à considérer que le ministre chargé du commerce devait être effectivement consulté pour avis, sous peine de vicier la décision de la commission et à annuler plusieurs décisions pour ce motif de forme (CE, 16 mai 2011, n° 336104, Stés Alcudia Promotion et Mercialys : JurisData n° 2011-008962. – CE, 16 mai 2011, n° 336105, Communauté d'agglomération du Bassin d'Aurillac et cne d'Aurillac : JurisData n° 2011-008966 ; Constr.-Urb. 2011, comm. 109).
 
En effet, cette consultation n'étant pas accomplie par la CNAC, puisque cette dernière considérait que l'avis émis par le commissaire du Gouvernement pendant l'instruction des recours préalables répondait aux exigences des textes, plusieurs annulations sont intervenues.
 
Cette jurisprudence a fait grand bruit, puisqu'elle a été invoquée dans les nombreux recours formés contre les décisions prises par la CNAC, et que la plupart des projets autorisés se sont trouvés menacés d'un risque effectif d'annulation fondé sur ce moyen.
 
Heureusement, la CNAC a, dans ce contexte, tiré rapidement les conséquences de ces décisions de justice, en prenant des dispositions pour organiser les consultations qui lui ont été imposées.
 
Et c'est sur la nouvelle procédure mise en oeuvre par la commission nationale que le Conseil d'État vient de se prononcer, en écartant tout motif de contestation.
 
1. Sur les personnes habilitées à signer les avis des ministres consultés
 
Tout d'abord, s'agissant de l'avis du ministre de l'Écologie, il avait déjà été admis que la sous-directrice du cadre de vie pouvait le signer, au regard des dispositions combinées du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement et de l'arrêté du 9 juillet 2008 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'Écologie, de l'Énergie, du Développement durable et de l'Aménagement du territoire (CE, 30 mai 2011, n° 336134, SAS Vinli  : JurisData n° 2011-010546).
 
Le Conseil d'État a pris position également sur l'habilitation du signataire de l'avis donné au nom du ministre du Commerce, qui n'est autre que le secrétaire général de la CNAC.
 
En effet, au lieu de recueillir un avis auprès d'un des services de ce ministère, cette consultation obligatoire s'est trouvée formalisée, certainement pour des motifs de rapidité et de commodité, par un avis signé par le secrétaire général de la commission.
 
De façon tout à fait opportune, il a été admis par la Haute juridiction que « la circonstance que le signataire de l'avis rendu par le ministre chargé du commerce exerce les fonctions de secrétaire général de la Commission nationale d'aménagement commercial ne l'empêchait pas, en sa qualité de chef du bureau de l'aménagement commercial, de signer valablement l'avis exprimé par ce ministre ; que le moyen tiré de ce que l'avis d'autres ministres n'a pas été recueilli est inopérant ».
 
Le Rapporteur public, Monsieur Rémi Keller a relevé, dans les conclusions prises dans cette affaire, que la fonction de chef de bureau de Monsieur B. R., « pour peu opportune qu'elle soit, ne nous paraît pas contraire au principe de neutralité de l'Administration d'autant moins que le secrétaire ne participe pas au vote de la commission, dont il n'est pas membre ».
 
Étant précisé que le secrétaire de la CNAC a reçu délégation, en vertu de l'article 20 de l'arrêté du 13 février 2009, pour signer, au nom du ministre, tous les actes et décisions pris dans les limites des attributions de ce bureau, lequel est notamment compétent pour « élaborer la réglementation en matière d'aménagement commercial et en suite la mise en oeuvre » (A. 26 janv. 2009, art. 15 portant organisation de la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services : Journal Officiel 28 Janvier 2009).
 
2. Sur la liste des ministres à consulter
 
Ensuite, le Conseil d'État a parait également avoir écarté, dans cette décision, la possibilité de développer de nouvelles contestations fondées sur les dispositions de l'article R. 752-51 du Code de commerce.
 
En effet, les requérants soutenaient qu'en visant la notion de ministre intéressé, ce texte imposait non seulement la consultation du ministre de l'Environnement et du ministre en charge du commerce, mais également celle des ministres du transport, du travail et de la consommation.
 
Ce faisant, ainsi que l'a relevé Monsieur le Rapporteur public Keller, ils ont fourni l'occasion au Conseil d'État « de clore la question en dressant la liste exhaustive des ministres dont l'avis doit être recueilli ».
 
Deux possibilités d'interprétation de ce texte ont été présentées par le Rapporteur public, à savoir :
 
– soit de considérer que les ministres qui doivent être consultés sont ceux dont relèvent les services qui instruisent les demandes au niveau départemental.

Dans ce cas, la consultation des ministres de l'Économie, de l'Urbanisme et de l'Environnement serait requise ;
 
– soit de prendre en compte les trois objectifs définis par l'article L. 750-1 du Code de commerce et de considérer alors que l'avis du ministre chargé de l'aménagement du territoire devrait également être recueilli.
 
Monsieur Keller a proposé d'écarter cette dernière possibilité sur la base de nombreux arguments, tenant à la fois à l'absence de services départementaux du ministère de l'Aménagement, aux nombreux remaniements subis par ce ministère et à l'illégalité dont se trouveraient entachées alors toutes les décisions de la CNAC, en l'absence de consultation opérée auprès de ce ministre.
 
Le Conseil d'État a suivi cette analyse, en jugeant que « les ministres intéressés, au sens de l'article R. 752-51 du Code de commerce, sont ceux qui ont autorité sur les services chargés d'instruire les demandes, soit les ministres en charge du commerce, de l'urbanisme et de l'environnement ».
Ainsi, dans la mesure où le ministre de l'Écologie est compétent sur les questions d'urbanisme, la pratique de la CNAC de consulter ce dernier, ainsi que le ministre en charge du commerce a été validée.
 
Les motifs de contestation de la régularité formelle des décisions de la CNAC devraient donc être à nouveau très limités, ce qui va dans le sens d'une meilleure sécurité juridique, conforme à l'esprit de la décision d'assemblée Danthony. En effet, le Conseil d'État a récemment dégagé un principe selon lequel les vices entachant les procédures administratives ne sont de nature à entacher d'illégalité les décisions prises que s'ils ont exercé une influence sur le sens de cette décision ou s'ils ont privé les intéressés d'une garantie (CE, ass., 23 déc. 2011, n° 335033, Danthony : JurisData n° 2011-029061).
 
Équipement commercial. - Décisions de la CNAC. - Avis des ministres intéressés. - Modalités
Textes : C. com., art. R. 752-51
Encyclopédies : Construction-urbanisme, Fasc. 12 à 12-30, par J.-P. Meng et C. Rigoux