RENAUX, Marie-Anne, "Autorisations d'exploitation commerciale", in Construction & Urbanisme, n°9, septembre 2012


La procédure de re-saisine de la CNAC mise en oeuvre pour régulariser les autorisations d'exploitation commerciale délivrées sans consultation des ministres intéressés vient d'être examinée par le Conseil d'État.
 
CE, 4e ss-sect., 2 mai 2012, n° 353215, Sté Virydis : JurisData n° 2012-009181
CE, 4e ss-sect., 4 juin 2012, n° 356503, 353120, SCI VAL MURS : JurisData n° 2012-012949

NOTE :
 
C'est la période d'incertitude et d'insécurité juridique qui s'était ouverte à la fin de l'année 2010, à la suite des jurisprudences Bricoman et Communauté d'agglomération du bassin d'Aurillac, qui vient apparemment de trouver son terme, sans trop de dommages pour les porteurs de projet, avec les décisions rendues les 2 mai et 4 juin 2012 par le Conseil d'État.

La Haute juridiction avait, en effet, surpris en annulant plusieurs autorisations d'exploitation commerciale, pour des motifs de forme tenant, à la fois à la consultation irrégulière du ministre de l'écologie, faute pour son représentant de disposer d'une habilitation suffisante, et à l'absence de consultation effective du ministre de l'économie (CE, 15 déc. 2010, n° 327993, Sté immobilière Bricoman France et Sté Bricoman SA. – CE, 16 mai 2011, n° 336105, Communauté d'agglomération du bassin d'Aurillac et Cne d'Aurillac). En jugeant que la formalité de consultation des ministres intéressés, prévue par l'article R. 752-51 du Code de commerce, imposait de recueillir obligatoirement l'avis de ces deux ministres, sous peine de vicier la procédure de façon substantielle, ce sont plusieurs dizaines d'autorisations déjà accordées par la commission nationale d'aménagement commercial qui se trouvaient menacées d'un risque d'annulation inéluctable.

Notamment parce que, dans le cadre de l'instruction des recours préalables dont elle était saisie, la CNAC recueillait uniquement l'avis du ministre de l'écologie, de l'énergie et du développement durable, considérant qu'elle n'avait pas à consulter officiellement le ministre de l'économie, puisque ses services dépendaient de ce ministère. Par conséquent, toutes les décisions prises par la commission nationale, depuis l'entrée en application de la nouvelle législation, soit en pratique à partir du mois de juin 2009, jusqu'au mois d'avril-mai 2011, date à laquelle elle a pris acte de la position du Conseil d'État, présentaient ce vice substantiel. Et, elles pouvaient donc être annulées à tout moment, si elles n'étaient pas devenues définitives et que ce moyen venait à être soulevé, dans le cadre des recours dont elles faisaient l'objet.

Et d'ailleurs, de nombreuses annulations ont effectivement été prononcées à ce titre (CE, 24 août 2011, n° 336268, Sté Sodichar. – CE, 19 oct. 2011, n° 336409, Sté Champs Vernet. – CE, 24 oct. 2011, n° 335260, Sté Bricorama France. – CE, 24 oct. 2011, n° 336724, SAS Janada).

Dans ce contexte, certains bénéficiaires d'autorisation ont décidé d'anticiper sur ce risque d'annulation, en saisissant immédiatement la CNAC d'une demande de réexamen de leurs projets, afin de régulariser ces vices de forme.

Cette démarche paraissait effectivement envisageable, au regard des règles du contentieux administratif, puisqu'il est admis que le bénéficiaire d'une autorisation administrative peut toujours saisir son auteur d'une demande tendant à obtenir une décision plus favorable (R. Chapus, Droit administratif général : Montchrestien, 15e éd. 2001, n° 1349-5). Une demande de régularisation d'un vice avéré de procédure permettait donc d'engager cette procédure.

Et, d'ailleurs, la CNAC a immédiatement accepté de se re-saisir de nombreux projets, en suivant les étapes suivantes :
  • à réception du courrier du bénéficiaire d'une autorisation sollicitant le réexamen de son projet, la CNAC confirmait officiellement son accord, en invitant le demandeur à fournir une actualisation de son dossier ;
  • l'instruction était engagée, sur la base du dossier complété, et les avis des ministres étaient recueillis conformément aux règles prévues par l'article R. 752-51 du Code de commerce ;
  • à l'issue de cette instruction, et dans un délai de quatre mois à compter de la demande, la CNAC se prononçait sur le projet, lors d'une séance tenue dans les formes prévues par les articles R. 752-49 à R. 752-51 du Code de commerce.
C'est la procédure qui a été suivie, dans les affaires qui viennent d'être jugées par le Conseil d'État. Ainsi, par exemple, s'agissant de la création de l'ensemble commercial de 4.204 m2 de surface de vente à Vallauris, ce projet avait été autorisé par la CNAC le 23 mars 2011 et attaqué par la SAS Distribution Casino le 17 juin suivant. Une nouvelle autorisation a été obtenue pour le même projet, le 26 octobre 2011, après que l'avis du ministre de l'écologie ait été émis le 19 octobre, par un représentant disposant d'une habilitation régulière, et elle a été attaquée.

Pour simple que soit cette procédure, les nouvelles décisions prises par la commission nationale, dans le cadre de ces réexamens, soulevaient toutefois plusieurs interrogations, quant à leur contenu et à leur portée.

Tout d'abord, la CNAC devait certes statuer sur la nouvelle demande, mais le sort de l'autorisation déjà accordée et toujours en cours de validité devait a priori être réglé également.

En effet, tout comme en matière de permis de construire, il convenait de déterminer si la demande du bénéficiaire de la première autorisation valait juridiquement demande de retrait de la précédente. La CNAC a apparemment répondu de façon affirmative, notamment parce qu'elle a dû être saisie de demandes explicites en ce sens, en prononçant systématiquement le retrait, à l'occasion des réexamens auxquels elle a procédé.

Le Conseil d'État a ainsi relevé, dans sa décision en date du 4 juin 2012, que « par décision du 26 octobre 2011, la Commission nationale d'aménagement commercial a retiré sa décision du 23 mars 2011 ».

Ensuite, les conséquences de la délivrance de la nouvelle autorisation sur les contentieux en cours restaient à déterminer.

En effet, les deux autorisations successivement accordées faisant en général l'objet de recours distincts, les possibilités de traitement de ces recours par le Conseil d'État paraissaient multiples. Cette juridiction pouvait décider, soit d'examiner le premier recours et d'annuler immédiatement la première autorisation viciée en la forme, soit de joindre les deux affaires, soit de considérer dans une des deux instances qu'une régularisation était intervenue.

Les deux décisions rendues les 2 mai et 4 juin 2012 viennent opportunément préciser les conséquences et les modalités d'examen des recours, à l'issue de la procédure de régularisation suivie par la CNAC.

D'une part, le Conseil d'État a décidé d'examiner ensemble les deux recours exercés contre les autorisations successivement délivrées pour le même projet, en prononçant leur jonction.

Ce faisant, il a donc lié étroitement le sort des deux autorisations.

D'autre part, il a apprécié la validité des deux autorisations de façon distincte, en se prononçant en premier lieu sur la nouvelle autorisation délivrée.

Après avoir considéré que la procédure suivie en CNAC était régulière en la forme, au regard notamment des avis recueillis en cours d'instruction et du caractère complet des dossiers, le Conseil d'État a rejeté les moyens de légalité interne développés par les requérants.

Et, il a alors tiré toutes les conséquences de la légalité des autorisations ainsi accordées, en soulignant qu'elles présentaient désormais un caractère définitif, et que le retrait de la première autorisation, prononcé par la CNAC dans ces mêmes décisions, était également définitif. Le recours tendant à l'annulation de la première autorisation a donc été déclaré sans objet et un non lieu à statuer a été prononcé, dans le cadre de ces instances.

Par contre, si le Conseil d'État avait jugé que la nouvelle autorisation délivrée par la CNAC était illégale, aucun retrait ne serait intervenu. Il aurait donc été conduit à examiner la légalité de l'autorisation initiale, et probablement censuré cette autorisation, viciée du fait de l'instruction irrégulière conduite par la CNAC.

Le raisonnement ainsi adopté par le Conseil d'État apparaît parfaitement classique et c'est d'ailleurs en formation de juge unique que ces décisions ont été rendues. Signe que la position adoptée ne soulevait pas de question nouvelle.

Toutefois, en pratique, le fait de confirmer que la CNAC peut être saisie à nouveau pour réexaminer un projet déjà autorisé, aux fins de régularisation, contribue incontestablement à renforcer la sécurité juridique des opérations d'immobilier commercial.
 
Aménagement commercial. - Autorisation d'exploitation commerciale. - Régularisation. - Procédure de re-saisine de la CNAC
Textes : C. com., art. R. 752-49 à R. 752-51
Encyclopédies : Construction-Urbanisme, Fasc. 12 à 12-30, par J.-Ph. Meng et C. Rigoux