Le Conseil d’Etat annule la décision du Conseil Supérieur de l’Audiovisuel retirant à la société DIVERSITE TV, son autorisation d’émettre La Chaîne Numéro 23, à compter du mois de juin 2016


CE 30 mars 2016, Section, société Diversité TV France, req. n° 395702.
 
Il s’agissait d’une décision attendue qui, au-delà de son retentissement médiatique, s’inscrit dans un contexte juridique et factuel inédit : celui du retrait, par le CSA, d’une autorisation d’exploiter une fréquence télévisuelle.
 
L’affaire a débuté en 2015, lorsque la société DIVERSITE TV FRANCE, titulaire de l’autorisation d’utiliser une fréquence pour diffuser la chaîne « Numéro 23 » depuis le 3 juillet 2012, a demandé au CSA d’agréer la cession de l’intégralité de son capital au groupe Next Radio TV, en application de l’article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986.
 
C’est à ce moment que le CSA, qui avait pourtant eu connaissance des différentes augmentations de capital, ayant conduit à l’arrivée de plusieurs actionnaires minoritaires au sein de la chaîne, en 2012 et 2013, a sollicité de la société DIVERSITE TV FRANCE, la communication d’un pacte d’actionnaires, conclu entre celle-ci et l’un de ses actionnaires.
 
Le 14 octobre 2015, le CSA avait alors, contre l’avis de son rapporteur, décidé d’abroger l’autorisation dont bénéficiait la société DIVERSITE TV FRANCE au motif que ce pacte révélait l’existence d’une fraude à la loi, commise par le principal actionnaire, celle d’avoir sollicité une autorisation, non pas dans l’intention de développer un service de télévision, mais à des fins purement spéculatives.
 
Après avoir vainement tenté d’obtenir le retrait de cette décision, la société DIVERSITE TV FRANCE, a porté l’affaire devant la Haute juridiction, laquelle disposait d’un délai de trois mois, pour se prononcer conformément aux dispositions de l’article 42-8 de la loi de 1986.
 
Contrairement aux conclusions prononcées par le Rapporteur public lors de l’audience du 25 mars 2016, le Conseil d’Etat a fait droit à cette demande d’annulation au motif qu’aucune fraude ne pouvait être caractérisée dès lors :

  • que la conclusion d’un pacte d’actionnaires en 2013 ne permettait pas d’établir que la société DIVERSITE TV FRANCE aurait eu pour seul objectif de réaliser une plus-value lorsqu’elle a présenté sa candidature 2011, puis lorsqu’elle a obtenu l’autorisation, en 2012 ;

  • que la société DIVERSITE TV FRANCE, avait mis en œuvre les moyens nécessaires à l’exploitation du service de télévision, en réunissant les financements nécessaires et obtenant certains résultats en termes de parts d’audience. 
Cette solution, qui sera très certainement de nature à rassurer les acteurs du système économique et juridique de l’audiovisuel français, s’inscrit dans la droite ligne de la jurisprudence administrative, tant au regard des principes qui gouvernent la sanction et la caractérisation de la fraude, que de ceux régissant le droit des autorisations d’exploiter une ressource radioélectrique.
 
La question préalable qui se présentait au Conseil d’Etat était celle de la recevabilité même du recours de la société DIVERSITE TV FRANCE, compte tenu de l’existence d’une procédure spécifique régie par l’article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986.
 
En effet, et alors même que le CSA avait invité la société DIVERSITE TV FRANCE à présenter un recours gracieux contre la décision abrogeant son autorisation d’émettre, cette autorité a, devant le Conseil d’Etat, opposé une fin de non-recevoir à sa requête, tirée de ce qu’en raison de la procédure spécifique prévue par la loi de 1986, le recours gracieux exercé par cette société n’avait pu proroger le délai de recours contentieux, de sorte que sa demande aurait été tardive.
 
Le rapporteur public avait, lors de l’audience, invité le Conseil d’Etat à écarter cette argumentation pour deux séries de motifs tirés de ce que d’une part, rien n’interdisait dans la loi de 1986 d’exercer un recours gracieux, lequel présentait d’importants intérêts en créant un « espace de dialogue particulièrement approprié en matière d’audiovisuelle » (CE 13 juin 1958, Section, Sieur Esnaut, req. n° 39402 ; CE 21 décembre 2007, Section, Groupement d’irrigation des près de la Forge et autres, n° 280195) ; et, d’autre part, et en toute hypothèse, parce que le CSA lui-même avait invité la société DIVERSITE TV FRANCE à exercer un tel recours (CE 4 décembre 2009, 2ème et 7ème s.-s., Ministre de l’immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire, req. n° 324284).
 
Le Conseil d’Etat a clairement tranché cette question en rappelant que « contrairement à ce que soutient le CSA, [les dispositions de la loi de 1986], eu égard à la mission confiée par la loi à l'autorité de régulation, n'ont ni pour objet ni pour effet d'écarter, s'agissant du recours qu'elles prévoient, l'application de la règle générale de procédure selon laquelle le délai de recours contentieux est prorogé par l'exercice d'un recours administratif ».
 
Les questions posées au fond étaient vastes et complexes et tenaient : à la possibilité pour le CSA de retirer, sur le fondement l’alinéa 1er de l’article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986, une autorisation alors même que les agissements reprochés au bénéficiaire ne remettaient en cause ni l’impératif fondamental de pluralisme, ni l’intérêt du public, à la prise en compte du respect de ses obligations conventionnelles par le bénéficiaire ou encore à la caractérisation, au travers d’une clause du pacte d’actionnaires, d’un contrôle conjoint en vue de l’organisation d’une cession, traduisant la fraude du bénéficiaire et sa seule volonté de réaliser une importante plus-value.
 
Le Conseil d’Etat n’a pas suivi les conclusions de son Rapporteur public qui, tout en reconnaissant l’absence de fraude, avait invité le Conseil d’Etat à rejeter au fond le recours, au prix d’une lecture « constructive » de la loi de 1986, de la jurisprudence y afférente et de la décision du CSA (CE 27 septembre 2006, 5ème et 4ème s.-s., Association Fréquence Mistral, req. n° 274150 ; CE 15 janvier 1997, 5ème et 7ème s.-s., Radio Sud-Vendée-Pictons, req. n° 177989).
 
C’est ainsi que la Haute juridiction a tout d’abord clairement réaffirmé qu’une décision administrative obtenue par fraude n’est jamais créatrice de droit, et qu’elle peut, à tout moment, être retirée (par ex. CE 6 mai 1981, Aimar, req. n° 11234 ; CE 27 avril 2007, 5ème et 4ème s.-s., société Métropole Télévision, req. n° 269872).
 
Plus particulièrement, s’agissant d’une autorisation d’utiliser une ressource radioélectrique, il a souligné que le CSA peut, sur le fondement du premier alinéa de l’article 42-3 de la loi du 30 septembre 1986, prendre une mesure de retrait pour fraude, mais qu’il lui appartient :

  • de respecter la procédure prévue à l’article 42-7 de la loi de 1986 ;

  • de démontrer, le cas échéant, sous le contrôle du juge, et par un faisceau d’indices, l’existence de la fraude.
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    S’agissant de la caractérisation de la fraude, en matière audiovisuelle, il a clairement rappelé que si les ressources radioélectriques, qui font partie du domaine public, ne peuvent être cédées, il est en revanche loisible au propriétaire d’actions d’une société exploitant de telles ressources de céder tout ou partie de ces actions, sous réserve que cette cession soit effectuée dans le respect des dispositions de la loi du 30 septembre 1986.
     
    Dans ce contexte, le Conseil d’Etat a donc déduit que la circonstance que cette cession donne lieu à une importante plus-value, ne rend pas pour autant cette opération illicite.
     
    Au regard de ces principes, le Conseil d’Etat a donc considéré qu’il ne pouvait être reproché à la société DIVERSITE TV d’avoir obtenu par fraude son autorisation, dès lors que le pacte d’actionnaires litigieux, quelles qu’aient été ses dispositions, avait été conclu plus d’un an après l’obtention de l’autorisation d’émettre, et que cette société avait mis en œuvre d’importants moyens, notamment financiers, en vue de développer la Chaîne Numéro 23.
     
    Monsieur Pascal Houzelot et DIVERSITE TV étaient assistés devant le Conseil d’Etat par Maître François Sureau et devant le Conseil Supérieur de l’audiovisuel par Wilhelm & Associés (Maîtres Pascal Wilhelm et Stéphanie Coen)
     
     Anne Peron